(Quanlynhanuoc.vn) – Dân chủ là khái niệm được tiếp cận ở nhiều góc độ, không chỉ giới hạn trong lĩnh vực chính trị hay pháp luật mà còn thể hiện ở các lĩnh vực của đời sống. Để dân chủ phát huy được vai trò trở thành động lực cho sự phát triển, vấn đề dân chủ ở cơ sở cần được thể chế hóa thành luật. Kỳ họp thứ Ba, Quốc hội khóa XV đã xem xét, cho ý kiến về dự thảo Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở. Bài viết trao đổi một số vấn đề đặt ra đối với quá trình hoàn thiện pháp luật về dân chủ ở cơ sở của Việt Nam, đặc biệt với việc xây dựng Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở.
Pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở
Chủ tịch Hồ Chí Minh sớm nhận thức sâu sắc vai trò to lớn của dân chủ và chú trọng thực hiện dân chủ (THDC) từ cơ sở. Tinh thần ấy được thể hiện cụ thể và cô đọng trong Tuyên ngôn Độc lập. Từ thực tiễn cách mạng Việt Nam, nhất là trong quá trình đổi mới, Đảng Cộng sản Việt Nam nhận thức sâu sắc thêm: vấn đề dân chủ trước tiên và trọng yếu là xuất phát từ cơ sở. Dân chủ luôn đi liền với cơ chế bảo đảm dân chủ mà cơ chế này phải được luật hóa. Quan điểm này được khẳng định ở đạo luật gốc là Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và được thể chế hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL).
Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định: “Nhà nước bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân” (Điều 3); “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước” (Điều 6); “Ở Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật…” (Điều 14); và “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định” (Điều 25); “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước” (Điều 28); “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” (Điều 30)… Cùng với các quy định tái khẳng định các quy định về trưng cầu ý dân, bầu cử, bãi miễn đại biểu dân cử và quyền tham gia quản lý nhà nước, xã hội của người dân như trong các bản Hiến pháp trước, Hiến pháp năm 2013 cũng ấn định trách nhiệm của Nhà nước: “… tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân” (khoản 2 Điều 28).
Những quy định trên không chỉ là nền tảng hiến định cho tiến trình dân chủ của đất nước mà còn đặt ra yêu cầu cấp thiết về hoàn thiện luật pháp nhằm thực thi quyền làm chủ của Nhân dân. Hệ thống pháp luật hiệnhành về THDC cơ sở có phạm vi điều chỉnh rộng, có thể chia thành các nhóm:
Thứ nhất, các VBQPPL quy định trực tiếp việc THDC ở cơ sở.
VBQPPL quy định trực tiếp về THDC ở xã, phường, thị trấn.
Văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất quy định về THDC ở xã phường, thị trấn là Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20/4/2007 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XI. Nghị quyết liên tịch số 09/2008/NQLT-CP-UBTWMTTQVN ngày 17/4/2018 của Chính phủ, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hướng dẫn thi hành một số điều của Pháp lệnh THDC ở xã, phường, thị trấn. Tiếp đến là các văn bản quy định về việc lấy phiếu tín nhiệm đối với chủ tịch, phó chủ tịch hội đồng nhân dân và chủ tịch, phó chủ tịch ủy ban nhân dân cấp xã (Nghị quyết số 85/2014/QH13 về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn bãi bỏ Điều 26 của Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH12).
VBQPPL về THDC trong cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập.
Nghị quyết số 55/NQ-UBTVQH10 ngày 30/7/1998 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội tách bạch các quy chế THDC tại các cơ quan khác nhau, cụ thể:
(1) Quy chế THDC trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước được giao Chính phủ ban hành với hai nội dung là THDC trong nội bộ cơ quan và THDC trong quan hệ và giải quyết công việc ở ngoài cơ quan hành chính (Điều 1).
(2) Quy chế THDC trong hoạt động hành chính của các cơ quan, như: tòa án nhân dân tối cao giao Chánh án Tòa án nhân dân tối cao ban hành; tòa án nhân dân địa phương, tòa án quân sự các cấp giao Bộ trưởng Bộ Tư pháp phối hợp với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng ban hành (Điều 2). Viện kiểm sát nhân dân các cấp giao Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; Viện kiểm sát quân sự các cấp Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao phối hợp với Bộ trưởng Bộ Quốc phòng ban hành (Điều 3). Nghị quyết số 55/NQ-UBTVQH10 cũng quy định: Căn cứ vào Nghị quyết này, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội hướng dẫn các cơ quan thuộc hệ thống tổ chức của mình xây dựng Quy chế THDC trong hoạt động của cơ quan (Điều 4).
Để cụ thể hóa yêu cầu tại Nghị quyết số 55/NQ-UBTVQH10, Chính phủ ban hành Nghị định số 04/2015/NĐ-CP ngày 09/01/2015 của Chính phủ về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập. Tuy nhiên, nội dung THDC trong quan hệ giải quyết công việc giữa cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập với công dân, cơ quan, đơn vị, tổ chức có liên quan được quy định tại nhiều VBQPPL khác nhau, như: Luật Tiếp công dân năm 2013 có quy định về trách nhiệm tiếp công dân của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, đơn vị sự nghiệp công lập (Điều 4); trách nhiệm của người tiếp công dân (Điều 8); việc tiếp công dân ở xã, phường, thị trấn (Điều 15); Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Luật Viên chức năm 2010 (được sửa đổi, bổ sung năm 2019) cũng có những quy định về nghĩa vụ của cán bộ, công chức đối với Đảng, Nhà nước và Nhân dân (Điều 8 Luật Cán bộ, công chức); văn hóa giao tiếp của cán bộ, công chức với Nhân dân (Điều 17 Luật Cán bộ, công chức); nghĩa vụ của viên chức khi phục vụ Nhân dân (Điều 17 Luật Viên chức),…
VBQPPL về THDC trong đơn vị kinh tế, doanh nghiệp.
Nghị định số 145/2020/NĐ-CP ngày 14/12/2020 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Bộ luật Lao động về điều kiện lao động và quan hệ lao động, thay thế các Nghị định số 07/1999/NĐ-CP ngày 13/2/1999 của Chính phủ ban hành quy chế thực hiện dân chủ ở doanh nghiệp nhà nước và Nghị định số 87/2007/NĐ-CP ngày 28/5/2007 của Chính phủ ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn, Nghị định số 60/2013/NĐ-CP ngày 19/6/2013 về quy định chi tiết khoản 3 Điều 63 Bộ luật Lao động về thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở tại nơi làm việc và Nghị định số 149/2018/NĐ-CP ngày 07/11/2018 quy định chi tiết khoản 3 Điều 63 của Bộ luật Lao động về thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở tại nơi làm việc, có quy định về tổ chức đối thoại và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở tại nơi làm việc theo khoản 4 Điều 63 của Bộ luật Lao động.
Thứ hai, VBQPPL liên quan đến THDC ở xã, phường, thị trấn; cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập; doanh nghiệp.
Cùng với hệ thống các VBQPPL điều chỉnh trực tiếp việc THDC ở cơ sở, hàng loạt các văn bản pháp luật có liên quan khác cần được rà soát để từ đó kiến nghị thể chế hóa, pháp điển hóa gắn với các quy định trong Luật THDC ở cơ sở đề nghị bãi bỏ các quy định không còn phù hợp, bảo đảm bao quát hết các nội dung về THDC ở cơ sở và bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Cụ thể:
Pháp luật về bầu cử có quy định về tổ chức hội nghị cử tri ở xã, phường, thị trấn, hội nghị cử tri ở cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội để lấy ý kiến cử tri nơi cư trú, nơi làm việc đối với người ứng cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân (Điều 45, Điều 54 Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015). Những quy định này thực chất là việc THDC ở xã, phường, thị trấn, ở cơ quan, đơn vị và ở doanh nghiệp trong lĩnh vực cụ thể là bầu cử.
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, quy định cá nhân có quyền và được tạo điều kiện góp ý về đề nghị xây dựng VBQPPL. Trong quá trình xây dựng VBQPPL các cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và các cơ quan, tổ chức liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cá nhân tham gia góp ý kiến (Điều 6).
Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định về việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân, trách nhiệm, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước trong việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân. Trong Luậtnày có quy định về những thông tin phải được công khai (Điều 17); các hình thức, thời điểm công khai thông tin (Điều 18).
Luật Quy hoạch năm 2017 có quy định về quyền và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cộng đồng, cá nhân trong việc tham gia ý kiến, giám sát hoạt động quy hoạch (Điều 12); lấy ý kiến về quy hoạch (Điều 19); nội dung, hình thức và trách nhiệm công bố quy hoạch (Điều 38, 39, 40); cung cấp thông tin quy hoạch cho cơ quan, tổ chức, cá nhân, hình thức cung cấp thông tin quy hoạch (Điều 42, 43).
Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 có quy định về quyền tham gia ý kiến và giám sát hoạt động quy hoạch đô thị (Điều 8); trách nhiệm, hình thức, thời gian lấy ý kiến về quy hoạch đô thị (Điều 20, 21); nội dung, hình thức và trách nhiệm công bố công khai quy hoạch đô thị (Điều 53, 54).
Luật Đất đai năm 2013 có quy định liên quan đến THDC ở cơ sở, như: quy định về công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; thời điểm, thời hạn công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (Điều 48); tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng; hỗ trợ, tái định cư,… (Điều 69, 86, 199).
Luật Đầu tư công năm 2019 quy định về: công khai, minh bạch trong đầu tư công (Điều 14); giám sát đầu tư của cộng đồng (Điều 74).
Luật Thanh tra năm 2010 quy định Ban thanh tra nhân dân được thành lập ở xã, phường, thị trấn, ở cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước (Điều 12); nhiệm vụ, quyền hạn của Ban Thanh tra nhân dân (Điều 66, 67); tổ chức, hoạt động của Ban thanh tra nhân dân ở xã, phường, thị trấn, trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ Quốc Việt Nam xã, phường, thị trấn (Điều 68, 69, 70, 71); tổ chức, hoạt động của Ban thanh tra nhân dân ở cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, trách nhiệm của Ban Chấp hành Công đoàn cơ sở (Điều 72, 73, 74, 75).
Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 có những nội dung liên quan như: Chính quyền địa phương các cấp có nhiệm vụ, quyền hạn quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của Nhân dân (Điều 17, 24, 32, 38, 45, 51, 59, 66). Việc tổ chức hội nghị trao đổi, đối thoại giữa Ủy ban nhân dân cấp xã với Nhân dân tại Điều 125; lấy ý kiến Nhân dân địa phương về việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính (Điều 131).
Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 có quy định về công khai, minh bạch về tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị. Thực hiện quy tắc ứng xử của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; kê khai tài sản, thu nhập. Trách nhiệm của xã hội trong phòng, chống tham nhũng…
Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 quy định về quyền, trách nhiệm, tổ chức, hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; quan hệ giữa Mặt trận Tổ quốc Việt Nam với Nhà nước, Nhân dân và các tổ chức. Quyết định số 22/2018/QĐ-TTg ngày 08/5/2018 của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước,…
Như vậy, qua hơn 20 năm triển khai pháp luật về THDC cơ sở (1998 – 2022) đã đem lại những chuyển biến tích cực trong đời sống chính trị – xã hội của đất nước. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về THDC cơ sở hiện có những hạn chế nhất định, cần phải sửa đổi, bổ sung. Do đó, trong chương trình làm việc của Quốc hội khóa XV, dự án Luật THDC ở cơ sở đã được Chính phủ trình Quốc hội trong Kỳ họp lần 3 (tháng 5/2022). Ngoài ra, dự thảo Luật có các điểm mới, gồm: Quy định cụ thể quyền và nghĩa vụ của công dân, cán bộ, công chức, viên chức, người lao động trong THDC ở cơ sở; quy định phạm vi THDC đối với từng loại hình cơ sở; quy định hình thức chế tài xử lý vi phạm đối với từng nhóm chủ thể và hành vi vi phạm.
Một số vấn đề đặt ra trong hoàn thiện pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở
Tiến trình phát triển đất nước và hội nhập quốc tế của Việt Nam, về bản chất là quá trình dân chủ hóa xã hội ngày càng sâu rộng. Tiến trình đó cũng là quá trình xây dựng và hoàn thiện không ngừng của pháp luật. Dân chủ càng cao thì pháp luật càng phải đầy đủ, chặt chẽ, khoa học. Do đó, quá trình hoàn thiện pháp luật về dân chủ ở cơ sở cần được quan tâm ở những góc độ sau:
Thứ nhất, đối với việc hoàn thiện dự thảo Luật THDC ở cơ sở. Dự thảo nên tập trung vào việc quy định về “thực hiện” dân chủ và gắn với nó là cách thức, phương pháp và biện pháp để bảo đảm THDC ở cơ sở. Dự thảo Luật cần nghiên cứu và làm rõ các hình thức THDC (trực tiếp và đại diện) trong mối quan hệ với hương ước ở cơ sở; kế thừa và phát huy những giá trị cổ truyền của hương ước. Sự trở lại của hương ước (hương ước mới) có vai trò quan trọng trong việc dân chủ hóa nông thôn.
Thứ hai, hệ thống pháp luật về dân chủ ở cơ sở cần được đồng bộ, nhất quán. Hệ thống VBQPPL điều chỉnh trực tiếp và các văn bản pháp luật có liên quan đến THDC ở cơ sở cho thấy quá trình xây dựng, ban hành và tổ chức triển khai Luật THDC ở cơ sở cần tiếp tục xem xét, loại bỏ các quy định không còn phù hợp, đồng thời bao quát các nội dung về THDC ở cơ sở, bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Số lượng các VBQPPL có nội dung liên quan đến việc THDC ở cơ sở, như đã nói trên là rất lớn, phạm vi rất rộng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội. Việc đưa tất cả các quy định của pháp luật chuyên ngành có nội dung về việc THDC ở cơ sở thành các quy định của Luật THDC ở cơ sở sẽ là không cần thiết, khó thực hiện, khó bao quát. Vì vậy, để việc ban hành Luật THDC ở cơ sở và tổ chức thực hiện Luật có tính khả thi, cần có quy định về việc dẫn chiếu, hệ thống hóa các quy định khác của pháp luật gắn với những nội dung liên quan đến việc THDC ở cơ sở.
Thứ ba, nghiên cứu bổ sung các nội dung quan trọng có liên quan đến việc THDC nói chung. Cụ thể, như: (1) Các hình thức THDC trực tiếp, đặc biệt là vấn đề người dân trực tiếp bầu Chủ tịch UBND cấp xã cần được nghiên cứu, thúc đẩy để sớm có quy định phù hợp. (2) Hoàn thiện quy định pháp luật về lấy ý kiến Nhân dân và phản biện xã hội. (3) Sự phát triển của đời sống chính trị – xã hội hiện đang đặt ra nhu cầu về phạm vi và mức độ điều chỉnh lớn hơn đối với quyền dân chủ của người dân gắn với một đạo luật về chế độ tự quản của người dân. (4) Quyền đình công, biểu tình theo quy định của pháp luật.
Thứ tư, việc hướng dẫn thực hiện pháp luật về dân chủ ở cơ sở cần tính đến thực tế về năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở cơ sở; trình độ nhận thức và tâm lý người dân. Mọi văn bản liên quan tới việc THDC cần quy định theo phương châm “ngắn gọn, nhiều ý, giản dị, dễ hiểu, dễ nhớ, dễ thực hiện, dễ kiểm tra đánh giá”.
Để dân chủ không chỉ là nhu cầu mà còn là hiện thực, những hiểu biết về dân chủ lẫn ý thức thực hiện quyền làm chủ của cả chính quyền và người dân đều cần được thúc đẩy, nâng cao. Tiến trình luật hóa việc THDC ở cơ sở và mở rộng dần không gian sinh hoạt dân sự, chính trị cho người dân để họ tham gia ngày càng sâu vào hoạt động của cơ quan, tổ chức và cộng đồng là một yêu cầu tất yếu. Dân chủ hóa cùng với việc hoàn thiện pháp luật về THDC ở cơ sở là một quá trình lâu dài và đầy thách thức. Luật THDC ở cơ sở được ban hành sẽ là một bước tiến mới, song vẫn cần tiếp tục được hoàn thiện, bổ sung trên con đường phát triển đất nước,hướng tới văn minh, tiến bộ và hội nhập.
