(Quanlynhanuoc.vn) – Du lịch nông nghiệp trở thành xu hướng du lịch được nhiều người lựa chọn. Đi cùng với đó là sự nở rộ của các mô hình Farmstay. Tuy nhiên, quy định của pháp luật hiện hành liên quan tới du lịch nông nghiệp và Farmstay còn nhiều bỏ ngỏ, bất cập. Để phát huy tiềm năng của mô hình du lịch này đối với sự phát triển của nông nghiệp và du lịch, tăng thu nhập trực tiếp cho người nông dân. Bài viết tập trung phân tích thực trạng phát triển du lịch nông nghiệp hiện nay và kiến nghị hoàn thiện khung pháp lý về Farmstay và phát triển du lịch nông nghiệp ở Việt Nam.
Khái quát về du lịch nông nghiệp tại Việt Nam
Du lịch nông nghiệp (DLNN) ra đời ở thế kỷ XX, và trở nên phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới, đặc biệt là các nước phát triển. DLNN được hiểu là một hình thức kinh doanh thương mại liên kết sản xuất và chế biến nông sản với du lịch để thu hút du khách đến một nông trang, trang trại chăn nuôi hoặc hoạt động kinh doanh nông nghiệp khác nhằm mục đích giải trí và giáo dục du khách, đồng thời, tăng thêm thu nhập cho nông trại, hoặc những người nông dân; hoạt động du lịch tập trung trực tiếp vào nông nghiệp và khai thác các đặc trưng độc đáo, đa dạng của nông nghiệp và cộng đồng ở nông thôn, ngành Nông nghiệp.
Tại Việt Nam, theo thống kê của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, tính đến đầu năm 2023, cả nước có khoảng gần 500 mô hình DLNN, nông thôn đang hoạt động (trong đó khu vực Trung du miền núi phía Bắc có 215 mô hình, chiếm 43%)1. Có thể thấy, với lợi thế là một đất nước có nền nông nghiệp truyền thống lâu đời, địa hình đa dạng kết hợp với bản sắc dân tộc phong phú tạo điều kiện thuận lợi để phát triển sản phẩm DLNN mang đặc trưng văn hóa của vùng miền; mang lại nguồn lợi nhất định cho địa phương và sự phát triển khu vực nông thôn.
Tuy nhiên, DLNN hiện đang còn tồn tại một số bất cập, như: (1) DLNN phát triển ở quy mô nhỏ, từng địa phương đơn lẻ, chưa được xây dựng chương trình phát triển tổng thể trong phạm vi thống nhất từ Trung ương xuống địa phương. (2) Các quy định của pháp luật liên quan vẫn còn nhiều vấn đề cần phải xem xét; thiếu khung pháp lý điều chỉnh dẫn tới sự phát triển tràn lan của các điểm DLNN. (3) DLNN đa số chỉ dừng lại ở tham quan, nghỉ dưỡng mà chưa gắn liền với hoạt động trải nghiệm cảm giác làm nông; chưa tạo được dấu ấn riêng so với những loại hình du lịch khác. (4) Chưa khai thác được mô hình kinh tế đa dụng, kết hợp giữa sản xuất nông nghiệp – chế biến nông sản – du lịch tiêu thụ sản phẩm…
Thực trạng về Farmstay tại Việt Nam
Farmstay là từ ghép giữa farm (nông trại) và stay (ở lại, lưu trú lại), tức là hình thức kinh doanh kết hợp giữa trang trại nông nghiệp và cơ sở lưu trú. Tại Việt Nam, Farmstay là một trong những mô hình phổ biến phục vụ DLNN, đặc biệt nở rộ trong khoảng thời gian hơn 10 năm gần đây. Mô hình kinh doanh farmstay có những đặc trưng cơ bản, như: (1) Địa điểm du lịch là các nông trại, trang trại. (2) Phải có sự kết hợp giữa sản xuất nông nghiệp tại các trang trại và kinh doanh dịch vụ lưu trú. (3) Thông thường du khách tại mỗi Farmstay sẽ giới hạn số lượng nhất định, thường là dưới vài chục người… Đặc trưng của hình thức DLNN nói chung và du lịch tại farmstay nói riêng là việc được tận hưởng không gian đồng quê thoáng mát, yên tĩnh và được tham gia các hoạt động liên quan tới sản xuất nông nghiệp. Du khách có thể trực tiếp trải nghiệm, được hướng dẫn kinh nghiệm làm vườn và thưởng thức các đặc sản nông nghiệp ở địa phương.
Tại Việt Nam, Farmstay hiện nay đứng trước thực trạng phát triển tràn lan, không có quy hoạch và thiếu cơ chế để quản lý dẫn tới rủi ro tiềm ẩn cho sự phát triển lành mạnh của thị trường bất động sản, thị trường du lịch, những người tham gia đầu tư Farmstay cũng như quá trình bảo vệ quỹ đất nông nghiệp. Đặc biệt, một số vấn đề pháp lý về kinh doanh farmstay còn những bất cập, hạn chế.
Một là, chủ thể và điều kiện thực hiện kinh doanh Farmstay.
Farmstay là hình thức kinh doanh kết hợp sản xuất nông nghiệp và kinh doanh lưu trú. Do đó, để xác định loại chủ thể và điều kiện được kinh doanh Farmstay, phải căn cứ đối tượng được sử dụng đất sản xuất nông nghiệp và điều kiện để kinh doanh dịch vụ lưu trú. Luật Đất đai năm 2013 không quy định riêng loại đất trang trại mà quy định nguồn gốc đất sử dụng cho kinh tế trang trại và chủ thể được sử dụng đất cho kinh tế trang trại là hộ gia đình, cá nhân.
Tuy nhiên, Điều 54, 56 Luật Đất đai năm 2013 quy định các chủ thể được sử dụng đất nông nghiệp, bao gồm: hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Đối với trường hợp được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án nhằm mục đích kinh doanh sinh lợi phải đáp ứng những điều kiện được quy định tại Điều 58 Luật Đất đai năm 2013. Do đó, ngoài hộ gia đình, cá nhân thì tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài cũng được sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư sản xuất nông nghiệp. Vì vậy, các chủ thể này đều có thể tham gia vào mô hình kinh doanh Farmstay nếu đáp ứng các điều kiện để kinh doanh cơ sở lưu trú.
Đối với kinh doanh cơ sở lưu trú, Luật Đầu tư năm 2020 quy định đây là ngành nghề kinh doanh có điều kiện. Đồng thời, Điều 49 Luật Du lịch năm 2017 quy định các điều kiện phải đáp ứng để được kinh doanh dịch vụ lưu trú, như: có đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật; đáp ứng điều kiện về an ninh, trật tự, an toàn về phòng cháy và chữa cháy, bảo vệ môi trường, an toàn thực phẩm theo quy định của pháp luật; đáp ứng điều kiện tối thiểu về cơ sở vật chất kỹ thuật và dịch vụ phục vụ khách du lịch.
Tuy nhiên, do Farmstay chưa được ghi nhận là một loại cơ sở lưu trú du lịch nên chưa có quy chuẩn riêng về cơ sở vật chất, kỹ thuật. Do đó, việc này gây khó khăn cho chủ đầu tư và cả cơ quan quản lý trong tuân thủ, áp dụng quy định về bảo đảm, kiểm tra, giám sát điều kiện tối thiểu về cơ sở vật chất kỹ thuật và dịch vụ của cơ sở lưu trú du lịch. Vì vậy, việc công nhận mô hình lưu trú Farmstay và quy định điều kiện tối thiểu về cơ sở vật chất kỹ thuật và dịch vụ là điều cần thiết.
Hai là, về mục đích sử dụng đất xây dựng Farmstay
Tại Điều 10 Luật Đất đai năm 2013 quy định 3 nhóm đất gồm: đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp, đất chưa sử dụng. Đối với đất sử dụng trong Farmstay chưa quy định loại đất riêng mà được xác định theo mục đích sử dụng. Đất sử dụng trong Farmstay sẽ bao gồm nhiều loại đất khác nhau tương ứng với mục đích sử dụng. Nếu hộ gia đình, cá nhân hoặc các nhà đầu tư là doanh nghiệp muốn thực hiện dự án xây dựng Farmstay phải bảo đảm sử dụng đất đúng mục đích. Trong trường hợp đang sử dụng đất nông nghiệp thì diện tích đất xây dựng cơ sở lưu trú phải thực hiện thủ tục xin chuyển mục đích đất trước khi xây dựng.
Tuy nhiên, hiện nay, có nhiều Farmstay được xây dựng trên đất nông nghiệp, đặc biệt là đất rừng. Nhiều trường hợp còn có hành vi lấn chiếm đất rừng để xây dựng Farmstay. Đơn cử: theo yêu cầu của Bộ Tài nguyên và Môi trường đề nghị UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương kiểm tra, rà soát, thống kê các khu vực đang tồn tại các mô hình du lịch kết hợp trang trại nghỉ dưỡng theo Văn bản số 5845/BTNMT-TCQLĐĐ ngày 19/10/2020, trong 17 tỉnh báo cáo kết quả rà soát sơ bộ về thực trạng mô hình Farmstay, có 21 mô hình Farmstay với diện tích 132,90 ha có vi phạm pháp luật đất đai. Sai phạm chủ yếu là chuyển mục đích trái phép, thực hiện dự án khi chưa được giao, cho thuê, xây dựng nhà, công trình trái phép trên đất nông, lâm nghiệp được giao quản lý và sản xuất2. Một số nơi, việc xây dựng và kinh doanh không được cấp phép bởi cơ quan có thẩm quyền hoặc đã được cấp phép nhưng thực hiện không đúng nội dung giấy phép, như: Khu du lịch Sông Ba Farmstay tại thành phố Tuy Hòa do Công ty Cổ phần Truyền thông và Du lịch Phú Yên làm chủ đầu tư3.
Ba là, tình hình kinh doanh bất động sản với mô hình Farmstay.
Bên cạnh vai trò sử dụng để phục vụ mục đích du lịch, thị trường bất động sản ghi nhận Farmstay hiện nay đang được kinh doanh như một dạng kinh doanh bất động sản. Hiện nay, không khó để tìm kiếm những thông tin liên quan tới rao bán đất phân lô để làm Farmstay hoặc đất nền trong các dự án Farmstay trên internet. Tuy nhiên, rất nhiều dự án được chủ đầu tư rao bán để kinh doanh Farmstay nhưng chủ đầu tư chưa được cấp phép thực hiện dự án. Đơn cử: dự án Lâm Đồng Farmstay có diện tích 279,98 ha tọa lạc tại Tiểu khu 409, thuộc địa bàn xã Lộc Phú, huyện Bảo Lâm, tỉnh Lâm Đồng được phân thành 138 lô đất và rao bán với giá 370 triệu đồng cho mỗi lô 5.050m2. Tuy nhiên, diện tích đất này được Công ty TNHH Đại Hải cấp phép đầu tư để thực hiện dự án “Quản lý bảo vệ rừng, trồng thử nghiệm cây cao su, sản xuất nông nghiệp công nghệ cao và chăn nuôi gia súc”4. Ngoài ra, trong một số trường hợp, chủ đầu tư, cá nhân, hộ gia đình tự gom đất nông nghiệp, sau đó gắn mác đất làm Farmstay để rao bán kiếm lời. Đối với những loại đất không đáp ứng đủ điều kiện để ký hợp đồng chuyển nhượng thì các bên ký kết hợp đồng góp vốn. Nhiều trường hợp, đất được sang tay mua đi, bán lại mà thực tế không đầu tư sử dụng5…
Kiến nghị hoàn thiện khung pháp lý về Farmstay và phát triển du lịch nông nghiệp tại Việt Nam
Xu hướng phát triển DLNN nói chung và mô hình Farmstay nói riêng hứa hẹn mang lại những nguồn lợi cho nền kinh tế và ngành nông nghiệp – du lịch. Tuy nhiên, để DLNN phát triển bền vững; việc khai thác và quản lý Farmstay hiệu quả, tạo điều kiện thu hút đầu tư và hạn chế rủi ro tiềm ẩn cho thị trường thì việc hoàn thiện khung pháp lý về Farmstay và DLNN là yếu tố cốt lõi.
Thứ nhất, quy định DLNN là một loại hình du lịch trong pháp luật du lịch. Cụ thể, Luật Du lịch năm 2017 đã có quy định một số loại hình du lịch, như: du lịch cộng đồng, du lịch sinh thái, du lịch văn hóa. Việc bổ sung loại hình DLNN là điều cần thiết, vì đây là một loại hình du lịch mới, đặc thù, nhiều tiềm năng phát triển. Việc ghi nhận và quy định DLNN sẽ là tiền đề để hiểu đúng, hiểu rõ về bản chất DLNN. Từ đó, xây dựng chiến lược phát triển hoạt động DLNN theo hướng đổi mới sản xuất nông nghiệp, đa dạng sản phẩm, kết hợp mô hình kinh tế đa dụng để thu hút du khách, tăng nguồn thu cho người nông dân và tạo thêm cơ hội việc làm cho nguồn lực lao động ở nông thôn.
Thứ hai, bổ sung loại hình cơ sở lưu trú DLNN – cụ thể là Farmstay vào quy định của pháp luật về du lịch để thống nhất quản lý. Kinh doanh dịch vụ lưu trú là lĩnh vực kinh doanh có điều kiện. Đồng thời, mô hình Farmstay kết hợp song song giữa sản xuất nông nghiệp tại trang trại và cơ sở lưu trú nên mang những đặc thù riêng so với cơ sở lưu trú khác đã được Luật Du lịch ghi nhận. Đồng thời, bổ sung loại hình lưu trú Farmstay để từ đó quy định cụ thể về các điều kiện để được kinh doanh, như: điều kiện về an ninh, trật tự, an toàn về phòng cháy và chữa cháy, bảo vệ môi trường, an toàn thực phẩm theo quy định của pháp luật; điều kiện tối thiểu về cơ sở vật chất kỹ thuật và dịch vụ phục vụ khách du lịch… nhằm bảo đảm công tác quản lý của cơ quan nhà nước ở địa phương có cơ sở rõ ràng, minh bạch để thực hiện. Các chủ thể kinh doanh Farmstay cũng có một quy chuẩn được pháp luật quy định rõ để tuân thủ. Và đối với du khách, họ được bảo đảm an toàn về sức khỏe, tính mạng và các dịch vụ khi lưu trú tại Farmstay. Qua đó, thiết lập một môi trường kinh doanh Farmstay và DLNN chất lượng, hiệu quả, phát triển bền vững.
Thứ ba, xây dựng các cơ chế, chính sách nhằm khuyến khích phát triển loại hình DLNN một cách tổng thể từ trung ương tới địa phương. Bên cạnh khai thác sự khác biệt của nông nghiệp ở những khu vực khác nhau, cần kết hợp cả những nét đặc trưng văn hóa ở địa phương, bản sắc cộng đồng và điều kiện cảnh quan, khí hậu, thời tiết… để phát triển DLNN, khắc phục tình trạng tự phát, nhỏ lẻ, thiếu quy hoạch, thiếu hiệu quả. Đồng thời, chính sách phát triển tổng thể phải có sự liên kết giữa các cơ quan, ban ngành, các lĩnh vực nhằm bảo đảm phát triển đồng bộ, phù hợp với quy hoạch đã được xây dựng. Mặt khác, cần phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội phục vụ cho du lịch, như: hệ thống đường giao thông đi lại, hệ thống điện, cấp thoát nước, xử lý rác thải, hệ thống y tế, chăm sóc sức khỏe…
Cùng với đó, phát huy vai trò của cơ quan nhà nước vừa quản lý vừa tạo điều kiện hỗ trợ, hướng dẫn, khuyến khích các mô hình sản xuất nông nghiệp kết hợp với du lịch, như: tổ chức thực hiện các chính sách hỗ trợ kỹ thuật, công nghệ, đào tạo phát triển nguồn nhân lực địa phương trong phát triển nông nghiệp, chế biến nông sản; hỗ trợ vay vốn lãi suất thấp, ưu đãi thuế, đơn giản hóa các thủ tục hành chính… nhằm kêu gọi các nhà đầu tư.
Thứ tư, xem xét quy định loại đất riêng sử dụng trong Farmstay thay vì xác định theo từng loại đất nông nghiệp và đất phi nông nghiêp như hiện nay. Việc quy định loại đất riêng phục vụ cho mô hình du lịch trang trại sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho xác định loại đất, cũng như mục đích sử dụng đất. Mục đích sử dụng đất là yếu tố quan trọng để xác định hình thức sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, cũng như thời hạn sử dụng đất… Nhưng quy định hiện nay gây khó khăn khi tiến hành cấp Giấy chứng nhận; phát sinh các thủ tục như xin chuyển mục đích sử dụng đất và đặc biệt là tìm kiếm quỹ đất phù hợp với quy hoạch để xây dựng Farmstay. Do đó, để tạo cơ chế khuyến khích phát triển DLNN cũng như bảo vệ quỹ đất nông nghiệp cần có quy định rõ ràng về mục đích sử dụng đất đối với hình thức kinh doanh du lịch này là cần thiết.
Thứ năm, hoàn thiện các quy định của pháp luật đất đai về lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Qua đó, cần xác định quỹ đất nông nghiệp cũng như đất nông nghiệp được kết hợp nhiều mục đích sử dụng để bảo đảm việc phát triển Farmstay phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, tránh việc phát triển tràn làn mà không hiệu quả. Đồng thời, quy hoạch sử dụng đất phải bảo đảm đồng bộ với xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng phục vụ cho phát triển DLNN.
Thứ sáu, pháp luật bất động sản cần có quy định ghi nhận hoạt động kinh doanh bất động sản đối với bất động sản phục vụ cho du lịch, trong đó có Farmstay, như: chủ đầu tư Farmstay chuyển nhượng, cho thuê quyền sử dụng đất để kinh doanh Farmstay hoặc xây dựng xong farmstay để chuyển nhượng. Bảo đảm năng lực của các chủ thể khi tham gia kinh doanh. Đồng thời, hoàn thiện quy định về việc thực hiện phân lô, bán nền đối với đất trong các Farmstay cũng như quy định về diện tích đất tối thiểu để tách thửa đất.
