(Quanlynhanuoc.vn) – So với Luật Tố tụng hành chính năm 2010, vấn đề ủy quyền đã được Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định mới, có bước tiến về mặt lập pháp, tuy nhiên vẫn có những điểm cần sửa đổi, bổ sung để bảo đảm tốt hơn quyền đối thoại và tranh tụng trong tố tụng hành chính. Bài viết phân tích thực trạng vấn đề ủy quyền trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015 liên quan đến quyền đối thoại và tranh tụng trong tố tụng hành chính.
Về vấn đề uỷ quyền
Theo khoản 3 Điều 54 Luật Tố tụng hành chính năm 2010, thì: “3. Người đại diện theo ủy quyền trong tố tụng hành chính phải là người từ đủ 18 tuổi trở lên, không bị mất năng lực hành vi dân sự, được đương sự hoặc người đại diện theo pháp luật của đương sự ủy quyền bằng văn bản”.
Quá trình thi hành Luật Tố tụng hành chính năm 2010 cho thấy, về thủ tục tố tụng hành chính khi có khiếu kiện về văn bản hành chính, quyết định hành chính thì người bị kiện hầu hết là người đứng đầu trong các cơ quan hành chính Nhà nước. Thông thường là Uỷ ban nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp, vì vậy đại diện theo uỷ quyền là Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, nhưng trên thực tế, đại diện theo uỷ quyền đều có văn bản hành chính đề nghị được xét xử vắng mặt theo quy định pháp luật quy định tại khoản 1 Điều 158 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 hoặc cá biệt có nhiều trường hợp, người đại diện theo ủy quyền từ chối tham gia tố tụng, đề nghị giải quyết vắng mặt trong toàn bộ quá trình giải quyết vụ án.
Nhằm khắc phục bất cập này, khoản 3 Điều 60 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã quy định: “Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện. Người được ủy quyền phải tham gia vào quá trình giải quyết toàn bộ vụ án, thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của người bị kiện theo quy định của Luật này”. Mục đích của quy định này theo lý giải của các nhà lập pháp là để bên bị kiện đánh giá chính xác, đầy đủ về quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quá trình tham gia tố tụng tại Tòa án, từ đó quyết định việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc quyết định đối thoại để giải quyết vụ án với người khởi kiện. Nếu ủy quyền cho cán bộ chuyên môn tham gia tố tụng thì họ không có thẩm quyền quyết định những vấn đề trên. Nhìn từ góc độ này thấy quy định tại khoản 3 Điều 60 Luật Tố tụng hành chính là rất tích cực, thể hiện sự tiến bộ của hoạt động lập pháp.
Như vậy, mặc dù việc đề nghị xét xử vắng mặt không trái quy định pháp luật, nhưng có mặt theo giấy triệu tập của Tòa án là một trong các nghĩa vụ của đương sự, việc chấp nhận việc đề nghị xét xử vắng mặt vô tình cho phép người bị kiện từ chối thực hiện nghĩa vụ của mình. Hơn nữa, việc đề nghị xét xử vắng mặt, từ chối tham gia tố tụng, đề nghị giải quyết vắng mặt trong toàn bộ quá trình giải quyết vụ án đối với công tác giải quyết án thì sẽ không làm rõ được các nội dung liên quan đến việc khởi kiện, không tiến hành đối thoại được, kết quả tranh tụng không được bảo đảm. Ngoài ra, việc ủy quyền cho cán bộ, công chức cấp dưới như cán bộ thanh tra, văn phòng… trong khi những người được ủy quyền không có quyền xem xét, giải quyết những việc liên quan đến các quyết định hành chính bị kiện khiến việc tổ chức đối thoại giữa các đương sự, việc kiểm tra, đánh giá chứng cứ, tranh luận tại phiên tòa không hiệu quả; việc giải quyết vụ án kéo dài, không bảo đảm nguyên tắc tranh tụng trong xét xử.
Thực tế, có một số lãnh đạo cấp huyện tham gia rất tích cực, hợp tác với cơ quan tiến hành tố tụng trong việc cung cấp tài liệu, trình bày ý kiến và tham gia đầy đủ các phiên tòa. Tuy nhiên, đa số các trường hợp, chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp là người bị kiện không ra tòa với tư cách của mình mà đều có văn bản ủy quyền cho cấp phó của mình (Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân) tham gia tố tụng hành chính, nhưng cấp phó cũng lại đùn đẩy, đa phần họ đều lấy lý do bận công việc.
Vẫn còn tình trạng Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân (hoặc người đại diện) không chấp hành nghiêm quy định của Luật Tố tụng hành chính, một số vụ án Ủy ban nhân dân, chủ tịch Ủy ban nhân dân cung cấp tài liệu, chứng cứ không đầy đủ hoặc không đúng thời hạn theo yêu cầu của Tòa án, có vụ việc không cung cấp chứng cứ dẫn đến thời gian giải quyết vụ án bị kéo dài; một số vụ án, chủ tịch Ủy ban nhân dân (hoặc người đại diện) có đơn xin giải quyết, xét xử vắng mặt; thậm chí có trường hợp vắng mặt tại các phiên đối thoại hoặc các phiên tòa nhưng không có đơn xin phép vắng mặt… dẫn đến Tòa án phải hoãn phiên tòa, gây khó khăn cho Tòa án trong công tác xét xử và gây bức xúc cho người khởi kiện1.
Về quyền đối thoại, tranh tụng
Chủ thể của tranh tụng án hành chính là người khởi kiện, người bị kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Sức mạnh của tranh tụng là làm rõ sự thật khách quan của vụ án. Theo nguyên tắc tranh tụng, thì trách nhiệm chứng minh thuộc về đương sự, bao gồm: người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan, Tòa án chỉ có nghĩa vụ thu thập chứng cứ khi cần thiết.
Về đối thoại, tranh tụng trong tố tụng hành chính, theo quy định tại Điều 20 Luật Tố tụng hành chính, “Tòa án có trách nhiệm tiến hành đối thoại và tạo điều kiện thuận lợi để các đương sự đối thoại với nhau về việc giải quyết vụ án theo quy định của Luật này”. Tuy nhiên, do Chủ tịch Ủy ban nhân dân (hoặc người đại diện) không tham gia đối thoại để thỏa thuận được, dẫn đến kết quả đối thoại thành có tỷ lệ còn thấp. Đây là một trong những nguyên nhân gây kéo dài thời gian giải quyết vụ án và gây tốn kém thời gian, công sức và các chi phí cho việc giải quyết. Theo số liệu báo cáo, trong năm 2022, các tòa án đã có nhiều cố gắng trong việc tăng cường đối thoại, nhưng mới có 429/6.049 vụ ánđã đối thoại thành, đạt 7,09% trên tổng số vụ án hành chính đã được giải quyết theo Luật Tố tụng hành chính2.
Tại các phiên tòa xét xử vụ án hành chính, hầu hết người bị kiện đều có đơn xin xét xử vắng mặt. Theo quy định của Luật Tố tụng hành chính (Điều 158), trường hợp đương sự vắng mặt nhưng có đơn xin xét xử vắng mặt thì Tòa án xét xử vắng mặt. Luật Tố tụng hành chính quy định cho phép xét xử vắng mặt đương sự, vì vậy người bị kiện chưa tích cực tham gia phiên tòa. Việc vắng mặt của người bị kiện làm ảnh hưởng đến tranh tụng tại phiên tòa, có vụ phải tạm ngừng để thu thập bổ sung tài liệu, chứng cứ vì đại diện ủy quyền không thể quyết định được việc sửa đổi, hủy bỏ quyết định hành chính trong bồi thường thiệt hại, dẫn đến kéo dài thời gian giải quyết vụ án.
Việc người bị kiện vắng mặt đôi khi là do yếu tố khách quan (vì là lãnh đạo nên rất nhiều công việc phải giải quyết, không thể suốt ngày đến Tòa theo kiện, nguyên nhân này có vẻ không phải là chủ yếu); nhưng mặt khác, vì là lãnh đạo nên đa số người bị kiện hoặc người đại diện theo ủy quyền của người bị kiện đều không muốn hoặc rất ngại đến Tòa án để tranh tụng với các đương sự khác. Nguyên nhân chính là vì nhiều lãnh đạo chỉ nắm được tổng thể chứ hầu hết đều không nắm được cụ thể, tường tận các nội dung liên quan đến yêu cầu khởi kiện, như là công chức chuyên môn, nhất là quy định về trình tự, thủ tục, căn cứ pháp lý để ban hành quyết định, ngại vì liên quan đến thông tin báo chí. Vì thế, họ rất ngại đến tòa để tranh luận với người khởi kiện (bởi lẽ nếu người khởi kiện đưa ra lý lẽ mà không biết tranh luận, đối đáp như thế nào sẽ rất “mất mặt” nên cách tốt nhất là có đơn xin xét xử vắng mặt, mặc kệ Tòa án muốn xét xử như thế nào thì xét xử). Điều này vô hình chung đã gây khó khăn cho việc giải quyết của Tòa án. Và sau cùng, người phải chịu “thiệt thòi” nhiều nhất chính là người khởi kiện và các đương sự khác trong vụ án hành chính vì họ không được thực hiện quyền tranh tụng công khai tại phiên tòa. Niềm tin của người dân trong quá trình tiếp cận Tòa án để tìm công lý trong các vụ án “dân kiện quan” bị giảm sút nghiêm trọng.
Kiến nghị hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính
Một là, để khắc phục bất cập này, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định tại khoản 3 Điều 60 Luật Tố tụng hành chính theo hướng, cho phép người bị kiện là Ủy ban nhân dân, thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện hoặc cho công chức phụ trách chuyên môn trực tiếp liên quan đến lĩnh vực có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện tham gia tố tụng. Trường hợp xét thấy cần thiết thì Tòa án yêu cầu trực tiếp chủ tịch hoặc phó chủ tịch Ủy ban nhân dân tham gia tố tụng.
Hai là, ban hành các nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân Tối cao thay thế các nghị quyết đã hết hiệu lực; tổng hợp những khó khăn, vướng mắc phổ biến để ban hành nghị quyết hướng dẫn mới. Tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng nâng cao nghiệp vụ cho đội ngũ công chức làm công tác chuyên môn nói chung và thẩm phán, công chức Tòa án chuyên sâu về án hành chính nói riêng.
Ba là, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền hoàn thiện pháp luật theo hướng tăng thẩm quyền cho Tòa án trong việc xử lý quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính; tăng thẩm quyền cho Tòa án để bảo đảm hiệu quả thi hành án hành chính. Tăng cường xây dựng hệ thống án lệ hành chính có chất lượng, đa dạng về nội dung để phục vụ cho việc giải quyết án hành chính được nhanh chóng, hiệu quả.
Bốn là, tranh thủ sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng; tăng cường công tác phối hợp với UBND các cấp trong giải quyết án hành chính. Quan tâm tổ chức xét xử trực tuyến đối với các vụ án hành chính, tạo điều kiện thuận lợi cho người bị kiện là các cơ quan, tổ chức tham gia tố tụng.
Có như vậy mới bảo đảm thực hiện được nguyên tắc tranh tụng quy định tại Điều 18 Luật Tố tụng hành chính. Đồng thời, nâng cao trách nhiệm của cơ quan hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính do mình ban hành hoặc thực hiện, hướng đến xây dựng một nền hành chính “phục vụ Nhân dân”.
