(Quanlynhanuoc.vn) – Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương rất đa dạng, phong phú, không có mô hình chung cho mọi quốc gia. Hiện nay, tổ chức chính quyền địa phương tự quản là mô hình được tổ chức khá phổ biến bởi hoạt động đáp ứng được nhu cầu phát triển xã hội. Bài viết khái quát về tổ chức, điều kiện bảo đảm cho hoạt động của tổ chức chính quyền địa phương tự quản và đưa ra một số điều kiện bảo đảm cho hoạt động của tổ chức chính quyền địa phương tự quản ở Việt Nam.
Khái quát về tổ chức chính quyền địa phương tự quản
Trong lịch sử hình thành các kiểu nhà nước, tổ chức chính quyền địa phương tự quản ra đời từ thế kỷ thứ XIX trong phong trào chống lại chế độ quân chủ phong kiến. Các nhà nghiên cứu cho rằng, tự quản địa phương trước hết phải là “sản phẩm của nhà nước dân chủ tự do của thế kỷ XIX”1. Theo đó, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tự quản có quyền giải quyết các vấn đề của địa phương, tự quyết định việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan chấp hành, có tài sản riêng… và đặc biệt, tổ chức chính quyền địa phương tự quản là “sự tiếp nối của hành pháp, hành chính; là sự thiếu hụt của hành pháp” 2.
Hiến chương quốc tế của Liên hiệp quốc định nghĩa: “Tổ chức chính quyền địa phương tự quản được biểu thị quyền và khả năng của chính quyền địa phương, trong giới hạn điều tiết của pháp luật để quản lý một phần các hoạt động công cộng theo đúng trách nhiệm của mình, vì lợi ích của dân địa phương đó”3. Quyền này được thực thi bởi các hội đồng gồm nhiều thành viên được lựa chọn qua hình thức bầu cử tự do, bỏ phiếu kín trên nền tảng phổ thông đầu phiếu trực tiếp và công bằng. Các hội đồng đó có thể có các cơ quan chấp hành trực thuộc và chịu trách nhiệm trước hội đồng.
Do vậy, chính quyền địa phương tự quản có đặc tính cơ bản sau: (1) Sự tự nguyện, nhà nước dành cho cộng đồng dân cư ở địa phương đó quyền tự quyết định những vấn đề cần thiết liên quan đến đời sống dân cư của địa phương: tự xác định hoạt động, tham gia vào hoạt động quản lý qua hình thức ứng cử, bầu cử; người dân tự nguyện thỏa thuận đóng góp các nguồn lực vật chất, tài chính cần thiết cho tập thể để thực hiện các công việc chung của địa phương; (2) Có quyền quyết định phương thức hoạt động, nhân lực, tài chính của địa phương theo quy định của pháp luật để bảo đảm chính quyền địa phương phụ thuộc về mặt kinh tế ít nhất đối với chính quyền cấp trên; (3) Chịu sự giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên, phần lớn các quốc gia trên thế giới đều trao quyền tự quản rộng rãi cho các địa phương, nhưng có cơ chế giám sát của chính quyền trung ương để bảo đảm tính thống nhất quyền lực nhà nước theo quy định pháp luật.
Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tự quản là sự phân quyền hợp lý các công việc mang tính chất nhà nước giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương hay còn gọi chung là phi tập trung hóa – cơ sở cho việc tổ chức chính quyền địa phương tự quản nhằm giải quyết thỏa đáng mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương hoặc sự phân quyền giữa các cấp chính quyền địa phương. Tổ chức chính quyền địa phương tự quản sẽ không phụ thuộc các cơ quan nhà nước cấp trên, không có sự bảo trợ của cơ quan nhà nước cấp trên, mà chỉ phụ thuộc vào pháp luật và đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của tòa án, không trực thuộc chính phủ cũng như các cơ quan của chính quyền địa phương (xem hình 1).
Điều kiện bảo đảm cho hoạt động của tổ chức chính quyền địa phương tự quản
Thứ nhất, chế độ chính trị của nhà nước là một trong những yếu tố ảnh hưởng rất lớn đến việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tự quản bởi nó liên quan đến quan điểm và thái độ của giai cấp hiện đứng ở trung tâm quyền lực của chế độ chính trị đó. Do vậy, “sự thừa nhận tính tự quản của các cộng đồng dân cư ở những mức độ, tính chất nhất định trong quan hệ giữa quyền lực nhà nước và quyền tự chủ của bản thân dân chúng đối với việc giải quyết các công việc của địa phương. Trong thực tế lịch sử quyền lực nhà nước, thông qua bộ máy công quyền không phải lúc nào cũng vận động theo hướng đồng thuận với quyền tự chủ của dân chúng tại các vùng lãnh thổ. Bộ máy công quyền luôn có xu hướng nhà nước hóa tất cả mọi quá trình kinh tế – xã hội tại các địa phương, đặt các cộng đồng dân cư vào vị trí phụ thuộc, mọi người đều trông chờ vào bàn tay của nhà nước, điều này làm kìm hãm tính tích cực của cộng đồng dân cư và không thể hiện được bản chất quyền làm chủ của nhân dân”4. Mặt khác, việc phân quyền, phân cấp của trung ương với địa phương phải bảo đảm được sự thống nhất quyền lực, quyền kiểm soát của chính quyền trung ương với chính quyền địa phương và quyền tự chủ của chính quyền địa phương.
Thứ hai, yếu tố kỹ thuật, bao gồm:
(1) Về thể chế hoạt động của tổ chức chính quyền địa phương phải được thể chế hóa trong hệ thống văn bản pháp luật – bảo đảm tư cách pháp nhân và chịu sự kiểm soát của trung ương, giúp cho địa phương thực hiện quản lý nhà nước thống nhất, hiệu quả, chuẩn hóa việc cung cấp dịch vụ do địa phương cung ứng, bảo vệ người dân khỏi việc lạm dụng quyền hạn của cơ quan địa phương, tránh sự can thiệp của trung ương vào các vấn đề có ý nghĩa địa phương; hỗ trợ thực hiện chính sách quốc gia…;
(2) Năng lực của cán bộ, công chức – là một trong những yếu tố quyết định hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương bởi họ là người tiếp xúc và giải quyết các yêu cầu của người dân. Do đó, cán bộ, công chức phải có kiến thức, kỹ năng thực hành nghề nghiệp và thái độ phục vụ đáp ứng được mong đợi của nhân dân về một chính quyền phục vụ.
Thứ ba, mối quan hệ trung ương với địa phương được thể hiện thông qua:
(1) Cơ chế phân quyền, phân cấp, ủy quyền giữa trung ương và địa phương – đây là cách thức trao quyền ra quyết định cho các cấp trong hệ thống cơ cấu thứ bậc của tổ chức nhà nước và việc phân quyền, phân cấp này phải được quy định trong văn bản luật5. Việc phân quyền, phân cấp và ủy quyền cho các cấp chính quyền địa phương theo hướng thêm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho địa phương;
(2) Sự kiểm soát quyền lực giữa trung ương với địa phương nhằm trách sự lạm dụng quyền lực, như: hoạt động kiểm soát bên trong là sự phân định giữa cơ quan ra quyết định chính sách, thi hành chính sách của địa phương hoặc hoạt động phân quyền hợp lý cụ thể bằng văn bản pháp luật và kiểm soát bên ngoài là những hoạt động báo chí, dư luận xã hội, tiếng nói của người dân khi góp ý vào việc đưa ra các quyết sách của nhà nước, hoạt động bầu cử của người dân, trưng cầu dân ý…; kiểm soát quyền lực nhà nước bằng trách nhiệm nhà nước là sự thể hiện trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thực thi công vụ, điều này thể hiện sự phát triển xã hội một cách khách quan và là dấu hiệu dân chủ, tiến bộ của xã hội6. Đây là một trong những nhân tố quyết định hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương tự quản.
Thứ tư, yếu tố thuộc về điều kiện tự nhiên, như: vị trí địa lý, thổ nhưỡng đất đai, địa hình, khí hậu, tài nguyên thiên nhiên; tốc độ tăng trưởng kinh tế – xã hội, thu nhập bình quân đầu người, trình độ dân trí, an sinh xã hội…; truyền thống văn hóa, lối sống, phong tục, tập quán của các cộng đồng dân cư sinh sống trong một phạm vi lãnh thổ nhất định; trình độ dân trí. Các yếu tố này tác động đến hoạt động đưa ra các chính sách tổ chức thực hiện, quản lý nhà nước ở địa phương, đồng thời, thể hiện sự tương tác giữa chính quyền với người dân tạo điều kiện để họ tham gia vào công việc quản lý, ra các quyết sách sát với nhu cầu thực tế của người dân địa phương, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của người dân và sự phát triển của địa phương.
Một số điều kiện bảo đảm cho hoạt động của tổ chức chính quyền địa phương tự quản ở Việt Nam
Một là, bảo đảm về chính trị: việc đổi mới hoạt động của tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam được thể hiện qua các văn kiện của Đảng, đặc biệt trong Văn kiện Đại hội XIII của Đảng đã nhấn mạnh: “Đẩy mạnh và hoàn thiện cơ chế phân cấp, phân quyền, ủy quyền, bảo đảm quản lý thống nhất, hiệu lực, hiệu quả hoạt động; đồng thời phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành gắn với cơ chế kiểm soát quyền lực”7. Phân cấp, phân quyền bảo đảm tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm và tăng cường hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương; bảo đảm được sự thống nhất quyền lực, quyền kiểm soát của chính quyền trung ương với chính quyền địa phương. Điều này là tiền đề về mặt chính trị đồng thuận cho Việt Nam cho bảo đảm hoạt động của tổ chức chính quyền địa phương tự quản.
Hai là, tăng cường mở rộng sự tham gia của người dân một cách dân chủ, cơ sở cho tổ chức chính quyền địa phương tự quản: chính quyền địa phương thực hiện chức năng quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công nhằm bảo vệ và cung cấp nhu cầu thiết yếu của người dân. Nhà nước trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho người dân thông qua cơ quan chính quyền địa phương chính là hướng tới mục tiêu tăng tính dân chủ và pháp quyền trong hoạt động của các cấp chính quyền, đồng thời, thúc đẩy người dân xây dựng chính quyền địa phương năng động – nơi mà ở đó mỗi người dân đều cảm thấy gắn bó và có trách nhiệm xây dựng quê hương mình, đem lại sự giàu có cho địa phương và quốc gia.
Hình thức thể hiện Nhân dân tham gia vào việc đưa ra các quyết định quản lý, quyết sách của địa phương hoặc sự tham gia của Nhân dân vào hoạt động chính trị tại các cấp chính quyền địa phương qua việc bày tỏ mong muốn, nguyện vọng nói chung và quyết định phương hướng phát triển kinh tế – xã hội tại địa phương, hay tham gia vào hoạt động bầu cử người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của mình, trưng cầu dân ý – chính là nhà nước bảo đảm hình thức dân chủ trực tiếp8 và gián tiếp qua người đại diện, các tổ chức chính trị xã hội… Việc tăng cường sự tham gia của người dân vào hoạt động của chính quyền địa phương để bảo đảm chính quyền là của dân, phục vụ lợi ích của Nhân dân chính là cơ sở quan trọng cho hoạt động của tổ chức chính quyền địa phương tự quản, điều này được minh chứng qua thực tiễn của nhiều quốc gia trên thế giới.
Ba là, về yếu tố kỹ thuật, cụ thể là:
(1) Về thể chế: Hiến pháp năm 2013 đã đặt nền tảng cơ sở cho hoạt động của tổ chức chính quyền địa phương tự quản thông qua cơ chế phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa cơ quan trung ương và địa phương, cơ sở đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã có quy định về quyền tự quản, tự quyết của chính quyền địa phương thông qua các quy định về thẩm quyền – phân quyền, phân cấp, chuyển dần quyền lực nhà nước cho chính quyền địa phương trong việc giải quyết các vấn đề của địa phương nhằm bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trước Nhân dân địa phương và pháp luật. Bước đầu tạo ra khung pháp lý cho sự độc lập giữa các cấp chính quyền địa phương với chính quyền trung ương và giữa các cơ quan nhà nước ở địa phương với nhau;
(2) Về năng lực của cán bộ, công chức: có thể nói cùng với sự phát triển của xã hội, khi trình độ dân trí được nâng cao, khoa học – công nghệ được ứng dụng rộng rãi trong các hoạt động của xã hội, điều này đòi hỏi cán bộ, công chức phải không ngừng học tập, tích lũy kiến thức, kỹ năng thực hành nghề nghiệp, kỹ năng quản lý, cùng với đó luôn phải có thái độ phục vụ Nhân dân một cách tốt nhất. Những quy định và yêu cầu này là cơ sở cho bảo đảm hoạt động của tổ chức chính quyền địa phương tự quản.
Bốn là, cơ chế kiểm soát giữa trung ương với địa phương: để hoạt động của tổ chức chính quyền địa phương tự quản minh bạch, tránh lạm quyền… thì hoạt động này phải gắn liền với kiểm soát việc thực hiện quyền lực của chính quyền địa phương nhằm duy trì trật tự, bảo đảm pháp chế, kỷ luật, kỷ cương trong hành chính, phòng và chống tha hóa quyền lực; phòng, chống tham nhũng, trước hết thông qua giám sát tối cao của Quốc hội, thanh tra, kiểm tra, kiểm soát của Chính phủ và các bộ trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật. Đồng thời, tăng cường sự giám sát của HĐND đối với UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, với chính quyền cấp dưới trong việc chấp hành Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của HĐND. Đối với những nơi không thành lập HĐND thì HĐND cấp trên trực tiếp giám sát UBND cấp dưới trực tiếp và sự kiểm tra, thanh tra, kiểm soát của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Đồng thời, phát huy vai trò giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc, giám sát của các tổ chức xã hội, phương tiện thông tin đại chúng và công dân thông qua việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện hành chính, hoạt động xét xử của Tòa án, đặc biệt là xét xử hành chính.
Năm là, các yếu tố thuộc về điều kiện môi trường: các địa phương có sự đa dạng về điều kiện tự nhiên, điều kiện phát triển kinh tế – xã hội, bản sắc văn hóa riêng để địa phương phát triển đúng tiềm năng, nguồn lực tự có nhưng vẫn giữ được bản sắc riêng là một trong những yếu tố rất quan trọng, điều này chỉ được thực hiện được khi Nhà nước tổ chức đa dạng hóa các loại hình tổ chức chính quyền địa phương, vì sự đa dạng hóa này bảo đảm cho các đặc điểm về kinh tế của từng địa phương phát huy khai thác hiệu quả các tiềm năng và thế mạnh của từng địa phương.
Ngoài ra, mỗi vùng, miền đều gắn liền với một truyền thống văn hóa, có bản sắc riêng trên nền văn hóa chung của dân tộc nên tâm lý, lối sống phong tục, tập quán của các cộng đồng dân cư sinh sống trong một phạm vi lãnh thổ nhất định rất khác nhau và khi Nhà nước quản lý và thúc đẩy địa phương phát triển thì cần phải tôn trọng đặc điểm văn hóa có tính lịch sử, truyền thống của các cộng đồng dân cư đó nhằm tạo môi trường ổn định tâm lý – xã hội của dân cư trên địa bàn mới phát huy được nội lực và tinh thần tự quản trong cộng đồng. Do vậy, để bảo đảm cho hoạt động của tổ chức chính quyền địa phương tự quản cần bảo đảm được nhiều yếu tố tiềm lực: một mặt từ phía người dân – bản thân kết cấu cộng đồng dân cư sống trong địa bàn lãnh thổ, việc xác định cộng đồng dân cư trong một xã, huyện, tỉnh có nhiều mối liên hệ đặc biệt với nhau trên các phương diện dòng họ; văn hóa, lối sống, tâm lý và lịch sử…
Chính vì vậy, việc xác định quy mô cấu trúc tổ chức, ranh giới, phạm vi chính quyền địa phương cần phải căn cứ vào công đồng dân cư, ý kiến của cư dân song trong cộng đồng lãnh thổ đó. Mặt khác, chính quyền địa phương có đủ khả năng và năng lực để thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình khi được chính quyền trung ương trao quyền, có thể tự chủ về các nguồn lực cần thiết để thực hiện công việc bảo việc quyền và lợi ích hợp pháp của người dân và địa phương; cung cấp các dịch vụ công theo quy định của pháp luật và thực hiện các nhiệm vụ trung ương ủy quyền.
