TS. Phạm Thị Giang
Học viện Hành chính Quốc gia
(Quanlynhanuoc.vn) – Chính quyền địa phương là cầu nối giữa Nhà nước với người dân và ngược lại, do vậy, làm thế nào để tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương luôn bảo đảm tính dân chủ, công khai, minh bạch, có trách nhiệm giải trình, hiệu quả, đáp ứng nhu cầu của Nhân dân luôn là vấn đề được quan tâm nghiên cứu. Bài viết khái quát về quản trị tốt, phân tích một số nội dung về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam, từ đó đề xuất một số giải pháp.
Khái quát chung về quản trị tốt
Quản trị tốt được nghiên cứu nhiều vào thập niên 90 thế kỷ XX trong bối cảnh toàn cầu hóa ngày càng mạnh mẽ và các phong trào dân chủ hóa ngày càng mở rộng. Tuy nhiên, khái niệm về quản trị tốt có nhiều cách tiếp cận, cách hiểu khác nhau, theo cơ quan Cao ủy Nhân quyền Liên hiệp quốc: “Quản trị tốt là một tiến trình mà các cơ quan công quyền giải quyết các vấn đề công cộng, quản lý các nguồn lực công và bảo đảm việc thực hiện các quyền con người theo cách thức hoàn toàn không có sự tham nhũng, lạm dụng, luôn tuân thủ nguyên tắc pháp quyền…”1.
Tổ chức UNDP quan niệm: “Quản trị tốt là nói đến các hệ thống quản lý có năng lực, kịp thời, toàn diện và minh bạch…”2. Ngân hàng Thế giới (WB) cho rằng: “Quản trị tốt là tập hợp các thể chế minh bạch, có trách nhiệm giải trình, có năng lực và kỹ năng, cùng với ý chí quyết tâm làm những điều tốt đẹp… giúp cho một nhà nước cung cấp những dịch vụ công cho người dân một cách hiệu quả”3. Theo ADB: “Quản trị tốt thể hiện qua bốn yếu tố cơ bản: trách nhiệm giải trình, sự tham gia, tính chất có thể dự đoán và sự minh bạch”4. Hội đồng châu Âu: “Quản trị tốt tuân thủ theo 5 yếu tố, như: công khai, sự tham gia, trách nhiệm giải trình, tính hiệu quả và sự gắn kết”.
Tựu trung lại, quản trị tốt là một tập hợp những tiêu chí về quản lý xã hội nhằm hướng đến mục tiêu thúc đẩy, bảo đảm sự phát triển hài hòa, bền vững của một quốc gia. Quản trị tốt không phải là một phương thức hay mô hình tổ chức, hoạt động của một nhà nước hay một hệ thống chính trị mà là các nguyên tắc định hướng cho việc thết kế và vận hành bộ máy nhà nước hoặc hệ thống chính trị5.
Quản trị tốt có các đặc trưng: (1) Một trong những yếu tố cốt lõi của quản trị tốt thể hiện thông qua việc người dân tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp vào quản lý xã hội; (2) Bảo đảm mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật và quyền con người, đặc biệt quyền của nhóm thiểu số phải được bảo vệ đầy đủ; (3) Sự minh bạch khi ra các quyết định và thực hiện quyết định đúng pháp luật, công khai trên phương tiện thông tin truyền thông để mọi người dân đều có thể tiếp cận; (4) Sự kịp thời: các quyết định và tổ chức thực hiện quyết định của Nhà nước được thể hiện khung thời gian nhất định; (5) Nhà nước phải điều tiết trung hòa các lợi ích khác biệt trong xã hội để đạt được sự đồng thuận rộng rãi về một lợi ích tốt nhất cho toàn thể cộng đồng; (6) Hiệu lực và hiệu quả có nghĩa là các tiến trình và thể chế của quản trị tốt đem lại những kết quả đáp ứng các nhu cầu xã hội trong khi chỉ tiêu tốn nguồn lực ở mức độ tối thiểu, bao gồm cả việc sử dụng các nguồn lực tài nguyên thiên nhiên một cách bền vững và bảo vệ môi trường; (7) Trách nhiệm giải trình, có nghĩa là một tổ chức hoặc cơ quan nhà nước phải chịu trách nhiệm giải trình trước những chủ thể bị ảnh hưởng bởi các quyết định hành động của mình.
Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam
Thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam đã và đang thực hiện theo phương thức:
Một là, người dân tham gia vào việc thành lập cơ quan chính quyền địa phương theo hình thức bầu nhưng là hình thức bầu qua đơn vị bầu cử nên chưa thể hiện đầy đủ đúng bản chất của dân chủ trực tiếp, chưa bảo đảm được tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.
Hai là, việc phân định đơn vị hành chính lãnh thổ khá đa dạng, do đó, bảo đảm được sự hài hòa lợi ích, hướng tới phát triển bền vững. Tuy nhiên, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015(sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã có quy định về tính đa dạng các loại hình tổ chức nhưng chưa có quy định về sự khác biệt cơ cấu tổ chức đặc thù giữa chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, chính quyền thành phố trong thành phố trực thuộc trung ương.
Ba là, về nhân sự, biên chế theo chỉ tiêu cấp trên giao, việc giao chỉ tiêu biên chế từ cấp trên dẫn đến tình trạng “xin – cho”, chưa phù hợp với thực tế, có tính cào bằng nếu tính số lượng công chức của các địa phương so với “số thu ngân sách của địa phương” hoặc tính số lượng công chức trên số dân cư của địa phương… 6. Bên cạnh đó, việc giao chỉ tiêu viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập cũng có nhiều bất cập: nhiều địa phương không đủ lượng giáo viên cần thiết để đáp ứng nhu cầu thực tiễn nên số lượng học sinh tiểu học, trung học một lớp rất đông; có địa phương đầu tư xây dựng nhà mẫu giáo, nhưng không có biên chế giáo viên nên phòng học bị bỏ không trong khi nhu cầu học của các cháu rất đông, dẫn đến tình trạng phải gửi “các cơ sở tư nhân”…7.
Bốn là, về tài chính: đối với địa phương được điều tiết từ ngân sách trung ương sẽ dẫn đến tình trạng không phát huy tính chủ động, sáng tạo vươn lên, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, nhiều khi có sự “ỷ lại” vào chính quyền trung ương, dẫn đến không phát huy, khai thác hết tiềm năng, thế mạnh của địa phương; với địa phương có nguồn thu ngân sách lớn, nhưng trung ương điều tiết thu về, từ đó có thể dẫn đến tâm lý không tích cực phát triển các nguồn thu. Do vậy, địa phương được điều tiết từ ngân sách trung ương và địa phương phải điều tiết ngân sách cho trung ương cũng đều bị động trong việc quyết định sử dụng ngân sách vì đều phải chờ sự phân bổ ngân sách hằng năm của trung ương, chính quyền địa phương cấp dưới phải chờ đợi sự phân bổ ngân sách của chính quyền cấp trên, đặc biệt những địa phương chậm phát triển8.
Năm là, hoạt động của chính quyền địa phương theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, theo đó, chính quyền địa phương phải tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền. Tuy nhiên, Điều 11, 12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương lại quy định “phải bảo đảm nguyên tắc quản lý nhà nước là thống nhất về thể chế, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính và đặc biệt là phải kết hợp chặt chẽ giữa quản lý ngành với quản lý theo lãnh thổ”. Vì vậy, các cơ quan địa phương được phân quyền thực hiện nhiệm vụ quản lý theo ngành và các quy định của Luật nêu trên vừa phải tuân thủ những quy định chung, vừa tuân thủ những biện pháp quản lý của chính quyền và cơ quan quản lý ngành cấp trên. Điều này làm giảm tính chất tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền đối với các nhiệm vụ của quản lý nhà nước theo tinh thần phân quyền, làm cho việc phân quyền được thực hiện không triệt để, trong khi phân quyền được xác định là mức độ cao nhất của phi tập trung hóa9.
Sáu là, hoạt động theo cơ chế chịu trách nhiệm giữa cấp trên và cấp dưới về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và cơ chế kiểm tra, giám sát hoạt động của chính quyền cấp trên với cấp dưới. Cụ thể: HĐND chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên; UBND chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Cơ quan cấp trên có quyền và nghĩa vụ thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc các cấp chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp, phân quyền theo quy định của pháp luật.
Ngoài ra, Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi 2019) cũng phân định rõ thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền trong trường hợp đặc biệt, cụ thể như: những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp xã trở lên thì thuộc thẩm quyền của chính quyền địa phương cấp huyện; những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp huyện trở lên thì thuộc thẩm quyền của chính quyền địa phương cấp tỉnh; những vấn đề liên quan từ phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp tỉnh trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan nhà nước ở trung ương, trừ trường hợp luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nghị quyết của Chính phủ có quy định khác.
Với nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý nhà nước với ngành và quản lý theo lãnh thổ thống nhất, thông suốt trong hoạt động quản lý nhà nước, hoạt động của mỗi cấp chính quyền địa phương Việt Nam bị chi phối bởi cả chính quyền địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên qua hình thức thanh tra, kiểm tra, giám sát. Sự chi phối song trùng này trong nhiều trường hợp làm giảm tính tự, chủ tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý và phát triển địa phương. Đây là vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh với mong muốn xây dựng chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm ở Việt Nam.
Giải pháp ứng dụng quản trị tốt vào tổ chức và hoạt động chính quyền địa phương
Thứ nhất, về tổ chức, cần đổi mới hình thức thực hiện quyền của tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam theo hướng có tính cạnh tranh hơn nữa trong việc đề cử, ứng cử, vận động bầu cử ứng viên, điều này tạo điều kiện cho cử tri xác định đúng năng lực thực sự của các ứng viên. Để tăng tính tự chủ và vai trò của cộng đồng dân cư với chính quyền cơ sở cho tổ chức chính quyền địa phương, cần sửa đổi Luật Trưng cầu ý dân theo hướng mở rộng phạm vi trưng cầu ý dân ở các địa phương và quy định bổ sung thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân của chính quyền địa phương10 – đây là một trong những phương thức hiệu quả để đạt mục tiêu kép là kiểm soát quyền lực cơ quan địa phương và duy trì dân chủ địa phương.
Thứ hai, về cơ cấu tổ chức, bộ máy chính quyền địa phương gồm có hai thiết chế là HĐND (cơ quan đại diện) và UBND (cơ quan hành chính) hoặc chỉ có UBND với chức năng là cơ quan quản lý và thực thi pháp luật ở địa phương, nên áp dụng chế độ dân bầu trực tiếp đối với HĐND và người đứng đầu UBND ở cấp cơ quan địa phương không có sự phê chuẩn từ UBND cấp trên như pháp luật hiện nay. Với người đứng đầu UBND ở nơi không tổ chức HĐND thì áp dụng chế độ bổ nhiệm trực tiếp từ người đứng đầu UBND của các cơ quan địa phương. UBND ở cấp nào chỉ trực thuộc HĐND cùng cấp đó và hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Nên thực hiện cơ chế người đứng đầu UBND được trao quyền lựa chọn cấp phó, ấn định số lượng cấp phó giảm tối đa. Thôi áp dụng chế độ phê chuẩn từ cấp trên với các chức danh do cơ quan địa phương bầu hoặc bổ nhiệm như hiện nay. HĐND cần bảo đảm phát huy dân chủ theo đúng nghĩa là cơ quan đại diện của người dân địa phương, thay mặt Nhân dân thực hiện tốt chức năng giám sát11. HĐND cần phải hoạt động thường xuyên để bảo đảm có sự tương tác, giám sát chặt chẽ với cơ quan hành chính cùng cấp. Với cơ quan chuyên môn ở địa phương theo hướng thu gọn số lượng và thành lập dựa theo nhu cầu công việc và trên cơ sở phạm vi phân quyền theo ngành, lĩnh vực của trung ương cho địa phương.
Thứ ba, về nhân lực, cần có chính sách đổi mới là được tự lựa chọn bố trí, sắp xếp, sử dụng cũng như đưa ra quy định quản lý để phù hợp với nhiệm vụ cụ thể của từng địa phương. Theo đó, mỗi cấp được trao quyền chủ động từ chế độ thi tuyển công chức theo nhu cầu từ các cơ quan địa phương; số lượng công chức địa phương được HĐND quyết định theo đề nghị của cơ quan hành chính. Chính sách tiền lương và các chế độ đãi ngộ có thể khác nhau ở các địa phương và của từng vị trí việc làm.
Thứ tư, về tài chính, cần chuyển giao thẩm quyền quyết định về ngân sách cho địa phương để các cấp chính quyền địa phương trở thành một cấp ngân sách độc lập; quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý các nguồn thu ở địa phương, bảo đảm nguồn ngân sách để các cấp thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền, phân cấp; quyết định thêm một số nguồn thu, mức thu theo tình hình địa phương ngoài quy định chung của trung ương12. Việc phân định cấp ngân sách cho chính quyền địa phương để bảo đảm sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương, nhưng khi cần thiết trung ương vẫn có thể cấp phát ngân sách, đặc biệt ở các dự án liên quan đến an sinh xã hội, công trình công cộng… mà địa phương không đủ điều kiện về tài chính.
Thứ năm, về hoạt động của chính quyền địa phương: cần thực hiện theo sự phân quyền, phân cấp trong lĩnh vực quản lý nhà nước nhằm bảo đảm sự lãnh đạo điều hành tập trung thống nhất, thông suốt của trung ương, vừa phù hợp với đặc thù của mỗi địa phương theo tinh thần Hiến pháp năm 2013. Điều này cần phải thực hiện linh hoạt để đáp ứng mục tiêu chiến lược về quản lý nhà nước, gắn với thẩm quyền của các bộ, ngành trung ương, chính quyền địa phương và gắn phân quyền, phân cấp. Do vậy, cần xác định trách nhiệm đối với một số nhiệm vụ cụ thể: bắt buộc phải thực hiện, cần thực hiện và khuyến khích thực hiện cho chính quyền trung ương và chính quyền địa phương.
Việc phân định nhiệm vụ quyền hạn và hoạt động của từng cấp cần chú trọng theo nguyên tắc việc do cấp nào giải quyết sát với thực tế hơn thì sẽ giao cho cấp đó. Một công việc chỉ giao cho một cấp chính quyền thực hiện. Nếu trong trường hợp giao cho nhiều cấp chính quyền cùng thực hiện thì cần phân định rõ trách nhiệm của từng cấp. Do vậy, nhiệm vụ, quyền hạn các cấp chính quyền địa phương có thể tách thành nhóm:
(1) Nhiệm vụ mà các cấp chính quyền địa phương đều được giao như: tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định dự toán thu, chi ngân sách nhà nước và phân bổ, dự toán ngân sách cấp mình…; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; thực hiện các liên kết giữa các chính quyền địa phương (nếu có) để thực hiện những nhiệm vụ của địa phương.
(2) Nhiệm vụ giao riêng cho từng cấp chính quyền địa phương trong từng lĩnh vực giao cho luật chuyên ngành quy định, có thể tính đến đặc điểm, đặc thù của ngành, lĩnh vực và khả năng thực tế của địa phương. Với nhiệm vụ này chính quyền địa phương từng cấp được hoàn toàn tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật không chịu trách nhiệm trước cơ quan chính quyền cấp trên.
(3) Nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao (phân cấp, ủy quyền) kèm theo là các điều kiện bảo đảm để thực hiện nhiệm vụ đó. Đối với nhiệm vụ này chính quyền địa phương theo hướng tự chủ trong việc thực hiện nhiệm vụ, có sự tuân thủ hướng dẫn của chính quyền cấp trên để bảo đảm tính thống nhất và chất lượng của hoạt động, chính quyền địa phương chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước chính quyền cấp trên (ủy quyền).
Để thực hiện việc phân giao trên, chính quyền trung ương và địa phương cần phải tập trung rà soát lại chức năng, nhiệm vụ, loại bỏ sự chồng chéo, trùng lặp; công khai, minh bạch quy trình giải quyết thụ tục hành chính. Tuy nhiên, việc phân quyền, phân cấp không thể đồng loạt mà cần phải phân biệt chính quyền đô thị và nông thôn, các loại đô thị cùng cấp, trên cơ sở đánh giá, tổng hợp, vướng mắc đề có điều chỉnh phù hợp với thực tiễn của địa phương, Khi đã phân quyền, phân cấp thì chính quyền trung ương, cấp trên không can thiệp vào công việc của chính quyền địa phương, chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương về hoạt động của mình theo quy định của pháp luật. Nhà nước đóng vai hỗ trợ, thúc đẩy địa phương trong quá trình phân quyền thông qua việc ban hành hành lang pháp lý tạo khuôn khổ cho địa phương thực hiện tốt nhiệm vụ được giao. Đồng thời, Nhà nước phải bảo đảm chức năng kiểm tra, giám sát để địa phương tuân thủ pháp luật.
Chú thích:
1. Good Governance. http://www.ohchr.org.
2. UNDP: Governance for the Futuere: Democracy and Development in the Least Developed Countries, 2006. http://unohrlls.org.
3. World Bank: Making PRSP Inclusive, 2006. http://sitersources.worldbank.org.
4. ADB: Governance: Sound Development Manegement Governance, 2005. https: www.adb.org.
5. Vũ Công Giao, Nguyễn Hoàng Anh, Đặng Minh Tuấn, Nguyễn Minh Tuấn. Quản trị tốt – lý luận và thực tiễn. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật, 2017, tr. 44.
6. TP. Hồ Chí Minh dôi dư hơn 5.700 công chức, viên chức, Bộ Nội vụ yêu cầu làm rõ trách nhiệm. https://tuoitre.vn, ngày 23/6/2022.
7. Trưởng Ban Tổ chức Trung ương: Sẽ phân cấp, phân quyền mạnh hơn cho TP. Hồ Chí Minh về biên chế. https://tuoitre.vn, cập nhật ngày 22/6/2022.
8. Điểm danh những địa phương đóng góp và nhận trợ cấp ngân sách trung ương nhiều nhất cả nước. https://cafef.vn, ngày 24/3/2022.
9. S. Chiavo – Campo và P.S.A Saradam. Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh. Ngân hàng phát triển châu Á (ADB). H. NXB Chính trịquốc gia, 2003.
10. Nguyễn Thiện Trí. Những vấn đề và phạm vi trưng cầu ý dân. Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 6/2015.
11. Trương Đắc Linh. Hội đồng nhân dân trên chặng đường đổi mới tổ chức chính quyền địa phương. Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8 – 9/2001.
12. Nguyễn Thị Thu Vân. Tự quản địa phương ở các nước Đông Âu thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa trước đây và Trung Quốc. Tạp chí Quản lý nhà nước, số 148/2008.
