ThS. Trần Văn Nhã
NCS. Học viện Khoa học xã hội
(Quanlynhanuoc.vn) – Những năm gần đây, chủ trương phân cấp, phân quyền được Đảng, Nhà nước chú trọng và không ngừng được thể chế hóa. Phân cấp, phân quyền là một trong các vấn đề cốt lõi để nâng cao chất lượng quản trị quốc gia. Tại khoản 2 Điều 112 của Hiến pháp năm 2013 quy định rõ: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”. Vì vậy, việc đẩy mạnh phân cấp, ủy quyền trong nội bộ thành phố Hà Nội là hết sức cần thiết để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và phục vụ Nhân dân tốt hơn. Tuy nhiên, việc phân cấp, phân quyền ở Hà Nội vẫn còn có một số hạn chế cần được điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn.
Đặt vấn đề
Thành phố Hà Nội là địa phương có hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp tương đối bao quát các ngành, lĩnh vực và liên tục được rà soát, điều chỉnh phân cấp, phân quyền để phù hợp với các quy định Trung ương mới ban hành và đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, yêu cầu phát triển của xã hội. Thời gian qua, việc phân cấp, phân quyền đã phân định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền địa phương; vừa tăng cường quyền hạn, trách nhiệm và tính tích cực, chủ động cho cơ sở, vừa bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của chính quyền thành phố Hà Nội.
Phân cấp, phân quyền về thể chế, chính sách
Quyết định số 2951-QĐ/TU ngày 28/7/2022 của Ban Thường vụ Thành ủy Hà Nội về “Việc thành lập Ban Chỉ đạo triển khai xây dựng Đề án đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước, ủy quyền trên địa bàn thành phố Hà Nội”.
Theo Ban Chỉ đạo triển khai xây dựng Đề án đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước, ủy quyền trên địa bàn thành phố Hà Nội, từ năm 2006, Hà Nội bắt đầu thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế – xã hội; Hội đồng nhân dân (HĐND) thành phố đã ban hành 2 nghị quyết; Ủy ban nhân dân (UBND) thành phố ban hành 8 quyết định về phân cấp1 và liên tục có rà soát, điều chỉnh phân cấp để phù hợp với các quy định của trung ương cũng như đáp ứng yêu cầu của thực tiễn.
Hiện nay, Hà Nội đang thực hiện phân cấp đối với 15 ngành, lĩnh vực theo Nghị quyết số 08/2016/NQ-HĐND ngày 03/8/2016 của HĐND thành phố Hà Nội về phân cấp quản lý nhà nước một số lĩnh vực hạ tầng, kinh tế – xã hội trên địa bàn thành phố Hà Nội, gồm; quy định khung về mục tiêu, nguyên tắc, phạm vi, danh mục phân cấp trong 15 lĩnh vực trọng tâm. Ngoài ra, Hà Nội còn thực hiện phân cấp theo các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành do thành phố ban hành trong 31 lĩnh vực2. Thực tế cho thấy, thời gian qua, thành phố chủ yếu thực hiện phân cấp về hạ tầng kinh tế – xã hội, trong khi đó, quản lý hành chính nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước là vấn đề cốt lõi, bao trùm toàn bộ để thực hiện hiệu quả công tác phân cấp, phân quyền, ủy quyền.
Việc thực hiện phân cấp, ủy quyền quản lý hành chính giữa UBND quận và UBND phường không để xảy ra tình trạng nhiều tầng, nấc, thời gian giải quyết gây mất thời gian, công sức của người dân, phát huy tính chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền các cấp.
Một là, ưu tiên lợi ích thiết thực cho người dân. Với đề án đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước, ủy quyền trên địa bàn thành phố Hà Nội, nguyên tắc phân cấp, ủy quyền cần phải làm từng bước, có thể thí điểm đối với một số lĩnh vực, địa bàn phù hợp, vừa bảo đảm tính ổn định vừa tính đến yếu tố đổi mới, rõ trách nhiệm gắn với công tác kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện và nâng cao trách nhiệm người đứng đầu trong thực thi nhiệm vụ. Việc xây dựng quy định theo tinh thần phân cấp, ủy quyền triệt để cần phải được thực hiện quyết liệt theo phương châm “từ trên xuống” trên cơ sở đề xuất “từ dưới lên”.
Hai là, tiếp tục phân cấp, phân quyền mạnh mẽ ở các cấp tạo chủ động cho cơ sở. Việc phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền địa phương, vừa tăng cường quyền hạn, trách nhiệm và tính tích cực, chủ động cho cơ sở, vừa bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của chính quyền thành phố. Bên cạnh những kết quả đã đạt được, một trong 8 hạn chế được UBND thành phố chỉ ra đối với nhiều ngành, nhiều cấp là phân cấp, ủy quyền chưa triệt để, chưa đáp ứng được yêu cầu đề ra, nhất là lĩnh vực đầu tư công.
Phân cấp, phân quyền về tổ chức bộ máy và công tác cán bộ
Hà Nội tiếp tục thực hiện việc tuyển dụng, phê duyệt vị trí việc làm, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng, thực hiện đánh giá hằng tháng và tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính đối với đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức và người lao động tại các cơ quan, đơn vị thuộc thành phố. Về vị trí việc làm, Hà Nội đã chỉ đạo, hướng dẫn các cơ quan, đơn vị rà soát danh mục vị trí việc làm, bản mô tả và khung năng lực vị trí việc làm để xem xét, phê duyệt phù hợp với quy định.
Đặc biệt, trong năm 2022, Hà Nội đã tổ chức thí điểm và triển khai thi tuyển một số chức danh lãnh đạo cấp phòng và tương đương; thi tuyển chức danh lãnh đạo tại một số đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ. Đây là một trong những nội dung đột phá, nhiệm vụ trọng tâm cải cách công vụ của Hà Nội nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, nhất là đội ngũ lãnh đạo, quản lý. Hiện tại có 43/49 sở, ban, ngành, quận, huyện, thị xã đã xây dựng kế hoạch thi tuyển và đang triển khai.
Hà Nội cũng đã cơ bản hoàn thành việc rà soát chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của các sở; các chi cục, đơn vị sự nghiệp công lập thuộc thành phố, tập trung rà soát đồng bộ các nhiệm vụ giao thoa, chồng chéo nhằm tinh gọn bộ máy và hoạt động có hiệu quả từ thành phố xuống cấp huyện. Đến nay 100% sở, ngành và 100% UBND cấp huyện đã hoàn thành việc sắp xếp các phòng chuyên môn đáp ứng các tiêu chí theo quy định của Chính phủ. Tổng số đơn vị sự nghiệp công lập thuộc thành phố là 481 đơn vị, đã cắt giảm so với năm 2015 là 29,2%3. Kế hoạch nhằm triển khai hiệu quả Nghị quyết số 23/NQ-HĐND về thông qua Đề án phân cấp quản lý nhà nước trên địa bàn thành phố Hà Nội và Nghị quyết số 21/2022/NQ-HĐND về quy định phân cấp quản lý nhà nước một số lĩnh vực kinh tế – xã hội trên địa bàn thành phố của HĐND thành phố Hà Nội, bảo đảm việc phân cấp được thông suốt, đặc biệt là đối với các lĩnh vực có sự điều chỉnh quy định phân cấp.
Phân cấp, phân quyền về nguồn lực và các điều kiện bảo đảm thực hiện
UBND thành phố Hà Nội đã ban hành Quyết định số 25/2021/QĐ-UBND ngày 19/11/2021 ban hành quy định về quản lý tổ chức bộ máy, biên chế, cán bộ, công chức, viên chức, người lao động trong tổ chức hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp có vốn nhà nước thuộc thẩm quyền quản lý của UBND thành phố Hà Nội.
(1) Về nguyên tắc quản lý. Thực hiện đúng quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước; quy định rõ trách nhiệm và thẩm quyền quản lý của mỗi cấp, mỗi ngành, mỗi tổ chức, cá nhân; bảo đảm công tác quản lý được thực hiện thống nhất, hiệu quả; đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp, các ngành và người đứng đầu trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao.
(2) Về quản lý tổ chức bộ máy. Quản lý thành lập, tổ chức lại, giải thể; quản lý chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, quy chế và cơ chế hoạt động; điều chỉnh ngành, nghề kinh doanh; quản lý đánh giá, xếp hạng (phân loại) tổ chức; quản lý quyền tự chủ đối với tổ chức; quản lý vị trí việc làm; quản lý biên chế công chức; quản lý số lượng người làm việc; quản lý chỉ tiêu lao động hợp đồng theo quy định…
Một số vấn đề đặt ra trong quá trình thực hiện phân cấp, phân quyền ở Hà Nội
Phân cấp, phân quyền ở thành phố Hà Nội từ thực tiễn tổ chức triển khai, thực hiện cho thấy không cân đối trên một vài khía cạnh, như: các nội dung khác nhau giữa phân cấp và phân quyền không song hành, vì vậy, không những không tạo ra tác dụng cộng hưởng mà còn hạn chế hiệu quả của phân cấp. Điều này có nghĩa là không gian tự quyết của địa phương được mở rộng nhưng cơ chế để buộc chính quyền địa phương hành động thực sự vì lợi ích của người dân địa phương không được cải thiện một cách tương ứng.
Hà Nội là Thủ đô của cả nước, là thành phố trực thuộc trung ương, xếp loại đặc biệt, có ý nghĩa hết sức quan trọng trong hệ thống chính quyền địa phương với hệ thống hành chính ba cấp, mô hình giống với các tỉnh. Trong hệ thống hành chính của Hà Nội, mô hình tổ chức bộ máy có sự giống nhau giữa khu vực nội thành (các quận) ngoại thành (các huyện) trong khi tính chất và nhu cầu quản lý có sự khác nhau cơ bản. Do vậy, nếu không có sự đổi mới, hoàn thiện mô hình hệ thống hành chính trong thời gian tới sẽ kìm hãm sự phát triển của Thủ đô, khó đạt được các mục tiêu đề ra.
Thứ nhất, mô hình tổ chức chính quyền địa phương chưa thật phù hợp, chưa đáp ứng yêu cầu chủ động, sáng tạo nhằm phát huy hiệu quả quyền lực nhà nước ở địa phương.
(1) Vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền ở địa phương chưa có sự khác biệt về tính chất.
Mỗi loại đơn vị hành chính ở nội thành và ngoại thành Hà Nội đều là những cấp chính quyền hoàn chỉnh với HĐND và UBND, HĐND quận, phường giữ vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, nhưng do đặc điểm, tính chất của đô thị, các cơ quan này lại không thể quyết định được các vấn đề về quy hoạch, chiến lược, chủ trương, giải pháp phát triển kinh tế – xã hội trên địa bàn mà phải do HĐND cấp thành phố quyết định. UBND các quận, phường có vai trò là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhưng do tính hình thức của HĐND nên việc UBND chấp hành và tổ chức thực hiện các nghị quyết của HĐND cũng mang tính hình thức. Trên thực tế, UBND chỉ đóng vai trò là cơ quan thực thi một số nhiệm vụ cụ thể của quản lý hành chính trên địa bàn.
(2) Về phân cấp, phân quyền thực hiện chức năng quản lý nhà nước giữa các cấp chưa phù hợp.
Chức năng tổ chức cung ứng dịch vụ công giữa các cấp chính quyền trong bộ máy chính quyền thành phố Hà Nội chưa chưa phù hợp với đặc điểm, tính chất của đô thị. Do chưa dựa trên đặc điểm, tính chất tập trung thống nhất cao, tính chỉnh thể, không thể chia cắt của các đô thị, sự chi phối trực tiếp của nó đến các hoạt động quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công trên địa bàn đô thị, nên cách thức phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền, các cấp hành chính trong nội đô thành phố – quận – phường về cơ bản vẫn giống ở khu vực ngoại thành – huyện – xã.
Ngoài ra, UBND thành phố còn hạn chế về thẩm quyền trong việc quyết định nhiều vấn đề về tài chính, ngân sách, quy hoạch, đầu tư xây dựng… Hoạt động quản lý nhà nước của UBND quận, huyện, thị xã và phường, xã, thị trấn trong các lĩnh vực liên quan đến quản lý đô thị còn nhiều hạn chế, yếu kém; kỷ cương, trật tự đô thị còn yếu.
(3) Phân cấp, phân quyền về tổ chức bộ máy của chính quyền các cấp chưa phù hợp.
Cơ cấu tổ chức bộ máy của chính quyền cấp huyện và cấp xã, bao gồm HĐND và UBND quận còn bộc lộ một số bất hợp lý, tồn tại nhiều cấp, nhiều tầng nấc trung gian, chưa thật phù hợp với đặc điểm, tính chất của mỗi loại hình đơn vị hành chính, chưa thực sự tinh gọn, hiệu quả. Quá trình sắp xếp cũng bộc lộ một số khó khăn vướng mắc từ cơ sở, như: giảm số lượng cán bộ, công chức theo lộ trình; bố trí, giải quyết chính sách cho đội ngũ nhân sự dôi dư gặp phải một số khó khăn. Do đó, nhiệm vụ của UBND thành phố, các đơn vị liên quan trong thời gian tới là kịp thời kiến nghị cấp Trung ương điều chỉnh những bất hợp lý nảy sinh trong quá trình sắp xếp. Bên cạnh đó, những vấn đề thuộc thẩm quyền giải quyết cần sớm được quyết định nhằm ổn định tư tưởng của đội ngũ cán bộ, công chức ở các xã, phường trong diện điều chỉnh đơn vị hành chính.
(4) Về phương thức hoạt động của UBND các cấp chưa phù hợp.
Cơ chế hoạt động tập thể của UBND còn nhiều bất hợp lý, chưa phát huy được vai trò, trách nhiệm cá nhân người đứng đầu, làm hạn chế tính nhanh nhạy, thông suốt trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nhất là đối với công tác quản lý đô thị. Việc phát huy quyền làm chủ của người dân còn có những hạn chế nhất định. Vì vậy, nhiệm vụ trọng tâm của việc phân cấp, phân quyền ở thành phố Hà Nội đặt ra yêu cầu là cần phải tiếp tục gắn chặt với đẩy mạnh cải cách thể chế, nhất là về cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức…
Cơ chế, phương thức hoạt động của hệ thống chính trị ở thành phố Hà Nội trong quá trình thực hiện phân cấp, phân quyền còn nhiều bất cập. Nhiệm vụ được giao có lúc chưa gắn với trách nhiệm, quyền hạn, các điều kiện để thực hiện, như: kinh phí, phương tiện, tổ chức bộ máy, cán bộ… Cấp ủy ở một số địa phương, cơ sở còn bao biện làm thay công việc của chính quyền; chưa tạo điều kiện để chính quyền phát huy vai trò chủ động trong thực hiện những thẩm quyền được phân cấp. Phương thức vận hành bộ máy chính quyền các cấp hiện nay cũng đang chứa đựng nhiều bất hợp lý, không phù hợp với điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chưa thực hiện tốt chức năng giám sát, phản biện xã hội. Quyền làm chủ của Nhân dân trên nhiều lĩnh vực còn chưa thật bảo đảm, chưa có cơ chế và biện pháp khắc phục triệt để.
Kết luận
Trong thực tiễn triển khai thực hiện phân cấp, phân quyền ở thành phố Hà Nội, việc xác định các nội dung trọng tâm về phân cấp, phân quyền, ủy quyền và nhiệm vụ, giải pháp trong thời gian tới cần dựa trên các yếu tố, như: tăng tính chủ động cho các quận, huyện, thị xã có nguồn lực tốt, có năng lực tổ chức triển khai; tăng cường ủy quyền triệt để cho cấp huyện để phát huy tính tự chủ trong triển khai nhiệm vụ; rà soát, bóc tách các nhiệm vụ quản lý nhà nước, thủ tục hành chính để đề xuất phân cấp, ủy quyền một cách triệt để.
