Quản lý nhà nước về an toàn lao động đối với người làm việc không có quan hệ lao động ở Việt Nam

ThS. Bùi Đức Nhưỡng
Cục An toàn lao động, Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội

(Quanlynhanuoc.vn) – Hiện nay, các quy định pháp luật lao động mới chỉ tập trung chủ yếu đến người lao động làm việc theo hợp đồng lao động, có quan hệ lao động. Đối với người lao động làm việc không có quan hệ lao động (lao động tự do ở thành thị, lao động ở nông thôn…) thì công tác an toàn, vệ sinh lao động chưa được quan tâm đúng mức, do đó, đã xảy ra nhiều vụ tai nạn lao động nghiêm trọng trong khu vực này. Bài viết phân tích, đánh giá thực trạng, đề xuất một số giải pháp an toàn, vệ sinh lao động đối với nhóm lao động không có quan hệ lao động.

Từ khóa: Lao động; an toàn lao động; làm việc không có quan hệ lao động; lao động tự do.

1. Đặt vấn đề

Trong thị trường lao động ở nước ta hiện nay, việc người lao động không có hợp đồng lao động hoặc lao động tự do ngày càng tăng. Nhiều lao động, kể cả lao động bậc cao đang lựa chọn chuyển sang làm việc tự do hoặc trở thành lao động tự do như một giải pháp thay thế hấp dẫn. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, người lao động không có hợp đồng lao động (hay còn gọi là làm việc không có quan hệ lao động) thường phải đối mặt với nhiều tình huống dễ bị tổn thương. Hiện nay, các quy định về lao động vẫn tập trung nhiều hơn vào việc bảo vệ người lao động bị ràng buộc bởi hợp đồng lao động với các doanh nghiệp, trong khi quyền và trách nhiệm của người lao động không có hợp đồng lao động chưa được quy định đầy đủ, điều này đặt ra những vấn đề nghiêm trọng cho người lao động không có quan hệ lao động khi xảy ra tai nạn hoặc mắc bệnh liên quan đến nghề nghiệp. 

2. Tình hình tai nạn lao động trong khu vực lao động không có quan hệ lao động 

Theo số liệu thống kê, bình quân mỗi năm toàn quốc có trên 2.100 người chết do tai nạn lao động, trong đó trên 1.400 người (chiến hơn 2/3 tổng số) là người lao động thuộc khu vực không có quan hệ lao động, làm việc không có hợp đồng lao động (xem Bảng 1).

Trong các vụ tai nạn lao động nghiêm trọng, chết người nêu trên, có nhiều vụ liên quan đến sử dụng máy móc, thiết bị, vật tư có yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn lao động trong các cơ sở sản xuất, hộ kinh doanh cá thể, điển hình, như: vụ nổ do dùng đèn khò cưa khối kim loại hình trụ (bom, mìn) trên đường Lê Trọng Tấn (khu đô thị Văn Phú, Hà Đông) ngày 19/3/2016, làm 5 người thiệt mạng và 10 người khác bị thương, khoảng 248 căn hộ xung quanh bị hư hỏng nhà, cửa¹; nổ đạn trong kho tái chế kim loại tại xã Văn Môn, huyện Yên Phong, tỉnh Bắc Ninh làm 2 người chết, nhiều người bị thương, hàng loạt căn nhà bị san phẳng…²; vụ nổ bình khí nén xảy ra sáng 12/6/2016 tại tiệm vá vỏ nằm trên Quốc lộ 13, đoạn qua phường Bình Hòa, thành phố Thuận An, tỉnh Bình Dương làm 1 người chết; vụ tai nạn sập giàn giáo ngày 10/9/2017 tại thôn Ngoan A, xã Xuân Quang, huyện Chiêm Hóa, tỉnh Tuyên Quang làm 3 người chết, 6 người bị thương; vụ tai nạn lao động tại nhà hàng Ruby trên đường Nguyễn Trãi, phường Xuân Hòa, thị xã Long Khánh, tỉnh Đồng Nai do chập cháy, xảy ra ngày 21/12/2018, hậu quả làm 7 người chết do ngạt khí³; vụ tai nạn lao động xảy ra ngày 19/6/2020, ngã rơi xuống nền đường do điện giật, hậu quả làm 2 người chết, 1 người thương nặng là lao động thuê khoán thực hiện công việc lắp đặt pano, biển quảng cáo tại huyện Gia Lộc, tỉnh Hải Dương⁴…

3. Thực trạng công tác quản lý nhà nước về an toàn lao động đối với người lao động làm việc không có quan hệ lao động 

Trước năm 2015, pháp luật điều chỉnh không rõ về an toàn, vệ sinh lao động đối với những người làm việc không có hợp đồng lao động, nên các hoạt động thực thi quyền lực nhà nước (như thanh tra, kiểm tra…) hầu như không được triển khai trong khu vực này. Tuy nhiên, nhận thấy đây là khu vực tiềm ẩn nhiều nguy cơ, rủi ro về an toàn, vệ sinh lao động nên Nhà nước đã bố trí nguồn lực trong Chương trình quốc gia về an toàn, vệ sinh lao động từ năm 2006 để triển khai các các hoạt động hỗ trợ (thông tin, tuyên truyền, huấn luyện) đến các đối tượng này.  

Giai đoạn trước năm 2015 này, Chương trình đã đạt được một số kết quả nhất định trong việc nâng cao nhận thức của người lao động. Người lao động đã từng bước áp dụng các biện pháp làm việc an toàn để bảo vệ bản thân và những người có liên quan. Trong giai đoạn 2011- 2014, mặc dù số người chết do tai nạn lao động có tăng nhưng tần suất tai nạn lao động chết người lại giảm 3,74% so với năm 2010, góp phần tiết kiệm các khoản chi phí cho các vụ tai nạn lao động, ước tính hàng ngàn tỷ đồng mỗi năm. 

Tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội (khoá XIII) ngày 25/6/2015, Quốc hội thông qua Luật An toàn, vệ sinh lao động. Đây là Luật An toàn, vệ sinh lao động đầu tiên của nước ta, được xây dựng trên cơ sở cụ thể 20 Điều tại Chương IX của Bộ luật Lao động năm 2012. Luật An toàn, vệ sinh lao động năm 2015 đã mở rộng hơn về đối tượng áp dụng, đến cả những người làm việc không theo hợp đồng lao động, với các quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ của họ trong công tác an toàn, vệ sinh lao động, như:

(1) Về quyền: được làm việc trong điều kiện an toàn, vệ sinh lao động; được Nhà nước, xã hội và gia đình tạo điều kiện để làm việc trong môi trường an toàn, vệ sinh lao động; tiếp nhận thông tin, tuyên truyền, giáo dục về công tác an toàn, vệ sinh lao động; được huấn luyện an toàn, vệ sinh lao động khi làm các công việc có yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn, vệ sinh lao động; tham gia và hưởng bảo hiểm tai nạn lao động theo hình thức tự nguyện do Chính phủ quy định. Khiếu nại, tố cáo hoặc khởi kiện theo quy định của pháp luật. 

(2) Về nghĩa vụ: chịu trách nhiệm về an toàn, vệ sinh lao động đối với công việc do mình thực hiện theo quy định của pháp luật; bảo đảm an toàn, vệ sinh lao động đối với những người có liên quan trong quá trình lao động; thông báo với chính quyền địa phương để có biện pháp ngăn chặn kịp thời các hành vi gây mất an toàn, vệ sinh lao động.

Bên cạnh đó, Luật An toàn, vệ sinh lao động năm 2015 cũng khuyến khích người lao động nâng cao ý thức phòng ngừa tại nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, nâng cao trách nhiệm của tổ chức, cơ quan nhà nước trong việc hướng dẫn người lao động thực hiện biện pháp bảo đảm an toàn, vệ sinh lao động. 

Triển khai Luật An toàn, vệ sinh lao động năm 2015, nhiều văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, cụ thể hóa các quy định của Luật về các nội dung: hỗ trợ huấn luyện an toàn, vệ sinh lao động cho người làm công việc có yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn, vệ sinh lao động; thông tin, tuyên truyền, giáo dục về an toàn, vệ sinh lao động; sử dụng máy, thiết bị có yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn, vệ sinh lao động;  thống kê, báo cáo, điều tra về tai nạn lao động… Chương trình Quốc gia về an toàn, vệ sinh lao động với nhiều hoạt động hỗ trợ tư vấn, huấn luyện tới người làm việc có quan hệ lao động. 

Tuy nhiên, kết quả cho thấy còn nhiều hạn chế và bất cập như: Rất ít người lao  động được hỗ trợ huấn luyện an toàn, vệ sinh lao động (dưới 5% tổng số); các địa phương bố trí kinh phí triển khai công tác thông tin, tuyên truyền, giáo dục về an toàn, vệ sinh lao động theo luật định còn quá khiêm tốn; máy, thiết bị có yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn lao động được kiểm định rất ít, thiếu quy trình làm việc an toàn; bảo hiểm tai nạn lao động theo hình thức tự nguyện chưa triển khai; số người bị tai nạn lao động được thống kê, báo cáo về cơ quan quản lý rất thấp so với thực tế (khoảng 11%).

4. Những thách thức, khó khăn trong quản lý nhà nước về an toàn lao động đối với người lao động làm việc không theo hợp đồng lao động  

Một số thách thức, khó khăn trong quản lý nhà nước về an toàn lao động đối với người lao động làm việc không theo hợp đồng lao động, gồm: 

Thứ nhất, về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Luật An toàn, vệ sinh lao động là luật đầu tiên điều chỉnh về công tác an toàn, vệ sinh lao động đối với người lao động làm việc không theo hợp đồng lao động. Việt Nam cũng là quốc gia tiên phong trong việc quy định áp dụng an toàn, vệ sinh lao động đến tất cả những người lao động trong khu vực này, nên thiếu những bài học kinh nghiệm trong xây dựng và tổ chức triển khai quy định pháp luật.

Do đó ngay cả các nước có luật pháp quy định tới khu vực người lao động làm việc không theo hợp đồng lao động (như Malaysia và Singapore) chỉ quy định những nội dung thuộc trách nhiệm của người lao động trong việc bảo đảm an toàn vệ sinh trong quá lao động đối với những người khác, đồng thời cũng chỉ áp dụng đối với một nhóm người làm nghề có nguy cơ cao, việc làm ổn định.  

Thứ hai, về tổ chức triển khai thực hiện các quy định pháp luật. Hiện nay, chỉ tính riêng khu vực có quan hệ lao động, bộ máy làm công tác quản lý nhà nước về an toàn, vệ sinh lao động từ trung ương đến địa phương vẫn đang bất cập giữa chức năng, nhiệm vụ được giao với biên chế và trình độ cán bộ. Lực lượng làm công tác an toàn, vệ sinh lao động thuộc ngành lao động chỉ có khoảng 500 người, thiếu cả về số lượng và chất lượng chuyên môn nghiệp vụ.

Trong khi đó, để bảo đảm các quyền của người lao động làm việc không theo hợp đồng lao động, Luật An toàn, vệ sinh lao động có bổ sung trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước về lao động. Đây là một thách thức lớn trong tổ chức triển khai, như: thanh tra lao động được giao thêm nhiệm vụ điều tra tai nạn lao động đối với họ, tức là phải điều tra gấp gần 3 lần số vụ hiện tại (xem bảng 1), trong khi việc điều tra tai nạn lao động khu vực này khá phức tạp. Ủy ban nhân dân các cấp được giao trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức thực hiện thông tin, tuyên truyền, giáo dục về an toàn, vệ sinh lao động tại địa phương, trong khi nhiệm vụ của các công chức xã, phường về lao động đang khá nhiều. Nhà nước có chính sách hỗ trợ học phí huấn luyện về an toàn, vệ sinh lao động cho người làm công việc có yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn, vệ sinh lao động, trong khi hiện nay ngân sách đang thiếu.

Hiện nay, số cuộc thanh tra, kiểm tra về an toàn, vệ sinh lao động tại các địa phương, doanh nghiệp thực hiện còn ít do ngân sách cho công tác này còn hạn chế, nay phải mở rộng sang khu vực rộng hơn, trong khi biên chế, ngân sách không tăng… Mặt khác, cũng không thể xây dựng và áp dụng cứng nhắc các quy định xử phạt hành chính đối với các hành vi vi phạm pháp luật trong khu vực này, chẳng hạn việc xây dựng  quy định xử phạt hành vi không khai báo tai nạn lao động chết người, áp dụng đối với thân nhân người bị nạn là thiếu tính khả thi  

Bên cạnh những thách thức của cơ quan nhà nước thì có những khó khăn bất cập xuất phát từ chính người lao động làm việc không theo hợp đồng lao động. Họ thường không hiểu biết đầy đủ về các mối nguy hiểm cần phải đề phòng, mặt khác, vì lý do thu nhập nên đa số họ sẵn sàng tự nguyện làm việc trong điều kiện lao động không an toàn.

5. Một số giải pháp nâng cao quản lý nhà nước về an toàn lao động đối với người lao động làm việc không theo hợp đồng lao động  

Một là, cần từng bước hoàn thiện các văn bản hướng dẫn Luật An toàn, vệ sinh lao động. Trong đó, từng bước hoàn thiện chính sách hỗ trợ huấn luyện an toàn, vệ sinh lao động, kiểm định kỹ thuật an toàn lao động, các biện pháp tư vấn phòng chống tai nạn lao động, phát triển đối tượng tham gia bảo hiểm tai nạn lao động tự nguyện.

Theo kinh nghiệm các nước (Nhật Bản, Hàn Quốc,Thụy Sĩ, Bồ đào Nha…) khi xây dựng, chính sách bảo hiểm tai nạn lao động thường căn cứ vào điều kiện phát triển kinh tế – xã hội, khả năng quản lý đối tượng tham gia để mở rộng dần đối tượng. Khuyến nghị số 121 về trợ cấp tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp của Tổ chức lao động quốc tế (ILO) năm 1964 cũng chỉ rõ các quốc gia chỉ áp dụng chính sách bảo hiểm  cho một bộ phận người lao động không có quan hệ lao động (xã viên hợp tác xã, người lao động tự do hoặc tự tạo việc làm trong các trang trại và doanh nghiệp quy mô nhỏ). 

Qua khảo sát thực tế cho thấy, dù nhu cầu tham gia bảo hiểm xã hội  tự nguyện về tai nạn lao động ở Việt Nam không thấp, nhưng khả năng tham gia lại hạn chế do phần lớn lao động khu vực này có thu nhập thấp. Vì vậy, cần phải có sự hỗ trợ từ ngân sách của Nhà nước nếu muốn khuyến khích sự tham gia của người lao động khu vực này. 

Hai là, từng bước kiện toàn bộ máy, nâng cao hiệu lực, hiệu quả triển khai quản lý nhà nước về an toàn, vệ sinh lao động. Trước hết hoàn thiện mô hình tổ chức bộ máy làm công tác thanh tra, kiểm tra công tác  an toàn, vệ sinh lao động qua việc bổ sung nhiệm vụ điều tra tai nạn lao động cho ủy ban nhân dân cấp quận huyện, phường xã; nghiên cứu áp dụng mô hình thanh tra chuyên ngành an toàn, vệ sinh lao động theo vùng     

Triển khai tập huấn, bồi dưỡng nâng cao năng lực quản lý nhà nước về an toàn, vệ sinh lao động đối với người làm công tác quản lý, chỉ đạo tổ chức thực hiện công tác an toàn, vệ sinh lao động cấp quận, huyện, phường, xã nhằm kịp thời đáp ứng các nhiệm vụ mới.

Từng bước tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra về an toàn, vệ sinh lao động tại những địa điểm và đối với những nghề, công việc dễ xảy ra tai nạn lao động nghiêm trọng. Kịp thời đưa ra xét xử những vụ tai nạn lao động chết người, gây hậu quả nghiêm trọng, xuất phát từ hành vi cố tình vi phạm pháp luật. 

Ba là, tăng cường các hoạt động định hướng, hỗ trợ, can thiệp của Nhà nước về an toàn, vệ sinh lao động đối với người lao động làm việc không theo hợp đồng lao động. Đẩy mạnh xã hội hóa các dịch vụ trong lĩnh vực an toàn, vệ sinh lao động. 

Trước hết cần tiếp tục triển khai có hiệu quả Chương trình Quốc gia về an toàn, vệ sinh lao động thông qua các hoạt động, như: hỗ trợ triển khai các biện pháp phòng, chống tai nạn lao động khi sử dụng máy, thiết bị có yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn lao động; hỗ trợ huấn luyện an toàn, vệ sinh lao động cho người nông dân theo phương pháp giáo dục hành động; tăng cường tuyên truyền, huấn luyện đảm bảo an toàn sử dụng khí gas trong các hộ tiêu thụ, đặc biệt đối với hộ gia đình; bảo đảm an toàn trong sử dụng điện tại khu vực nông thôn, khu dân cư, trường học…

Đồng thời, tạo điều kiện xã hội hóa, phát triển các dịch vụ trong lĩnh vực an toàn, vệ sinh lao động, đặc biệt là các dịch vụ kiểm định kỹ thuật an toàn lao động, tư vấn hỗ trợ pháp luật về an toàn, vệ sinh lao động, các biện pháp cải thiện điều kiện làm việc.  

Bốn là, đổi mới nội dung, hình thức, công cụ tuyên truyền nhằm đẩy mạnh các hoạt động thông tin, tuyên truyền trực tiếp đến người lao động về Luật An toàn vệ sinh lao động năm 2015. 

Năm là, tăng cường hợp tác quốc tế nhằm vận động nguồn lực trong khu vực quốc tế đối với công tác an toàn, vệ sinh lao động.