(Quanlynhanuoc.vn) – Pháp luật về giám sát hoạt động ngân sách nhà nước quy định những phương thức, cách thức để các chủ thể thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động chấp hành ngân sách nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, việc giám sát hoạt động chấp hành ngân sách nhà nước ở Việt Nam thời gian qua còn nhiều khó khăn, bất cập. Vì vậy, tăng cường bồi dưỡng nâng cao kiến thức cơ bản về tài chính – ngân sách và kỹ năng giám sát ngân sách là giải pháp quan trọng trong việc thực hiện một nền tài chính quốc gia minh bạch, hiệu lực và đạt hiệu quả cao.
Khái quát chung về giám sát hoạt động chấp hành ngân sách nhà nước
Về ngân sách nhà nước.
Khoản 13 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2015 quy định: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Theo đó, NSNN bao gồm các đặc điểm cơ bản, như: NSNN là một kế hoạch tài chính khổng lồ, cần được cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Quốc hội) biểu quyết thông qua trước khi thi hành; NSNN là một đạo luật; NSNN là kế hoạch tài chính của toàn thể quốc gia được trao cho Chính phủ tổ chức thực hiện và đặt dưới sự giám sát trực tiếp của Quốc hội; NSNN được thiết lập và thực thi vì mục tiêu mưu cầu lợi ích chung cho toàn thể quốc gia, không phân biệt người thụ hưởng các lợi ích đó thuộc thành phần kinh tế hay đẳng cấp nào trong xã hội.
Chấp hành NSNN được hiểu là quá trình thực hiện dự toán NSNN sau khi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định theo những trật tự, nguyên tắc nhất định. Chấp hành NSNN là một giai đoạn của quá trình NSNN. Quá trình NSNN bao gồm các giai đoạn: lập dự toán NSNN, chấp hành NSNN và quyết toán NSNN.
Chấp hành NSNN thường bao gồm các nội dung chủ yếu: phân bổ và giao dự toán NSNN; chấp hành dự toán thu NSNN; chấp hành dự toán chi NSNN và tổ chức điều hành NSNN.
Ở Việt Nam, trong giai đoạn chấp hành NSNN thì Chính phủ, Bộ Tài chính, Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp có trách nhiệm tổ chức điều hành quá trình chấp hành NSNN, bảo đảm tính thống nhất trong quản lý, điều hành ngân sách giữa các cấp ngân sách. Chính phủ (cơ quan quản lý cao nhất) có trách nhiệm kiểm tra quá trình tuân thủ các chỉ tiêu ngân sách của các chủ thể, bảo đảm thực hiện các nguyên tắc thu, chi NSNN. UBND các cấp có trách nhiệm chấp hành NSNN cấp mình. Các cơ quan thuộc hệ thống cơ quan quyền lực (Quốc hội, Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp ở địa phương) tham gia vào hoạt động chấp hành ngân sách với hoạt động cụ thể: điều chỉnh các chỉ tiêu trong dự toán NSNN trong trường hợp cần thiết; giám sát hoạt động chấp hành ngân sách của Chính phủ, UBND và các cơ quan nhà nước cùng các tổ chức khác có sử dụng kinh phí NSNN.
Về giám sát hoạt động chấp hành NSNN.
Mục 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 có quy định: “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”.
Như vậy, giám sát là một hình thức thực hiện quyền lực nhà nước mà trong bộ máy nhà nước chỉ có Quốc hội và HĐND mới có chức năng giám sát này. Mục tiêu cao nhất của việc giám sát hoạt động thực thi pháp luật trong một xã hội dân chủ là để bảo đảm rằng các cơ quan hành pháp và các cơ quan nhà nước nói chung khác hành động vì lợi ích của người dân.
Còn giám sát hoạt động NSNN được hiểu là việc theo dõi, xem xét, đánh giá các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về tài chính ngân sách trong khâu tổ chức thực hiện dự toán NSNN nhằm đánh giá việc tuân thủ các quy định của pháp luật về NSNN, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Giám sát hoạt động chấp hành NSNN có các đặc điểm như: (1) Là một phần của hoạt động giám sát của chủ thể giám sát đối với lĩnh vực tài chính – ngân sách. (2) Giám sát hoạt động chấp hành NSNN nói riêng chủ yếu được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc người có thẩm quyền. (3) Nội dung giám sát hoạt động chấp hành NSNN của cơ quan và cá nhân có thẩm quyền bao gồm các vấn đề về thực hiện NSNN trong năm tài chính ở các cấp ngân sách, các đơn vị dự toán ngân sách ở trung ương và địa phương.
Các quy định pháp luật hiện hành về giám sát hoạt động chấp hành ngân sách nhà nước hiện nay
Hệ thống pháp luật quy định về hoạt động giám sát nói chung và giám sát hoạt động chấp hành NSNN nói riêng khá đồ sộ, được quy định ở nhiều các văn bản pháp luật khác nhau.
Hiến pháp năm 2013 quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể giám sát (tại Điều 69 – 70 của Hiến pháp). Trên cơ sở đó, các Luật có liên quan quy định chi tiết về giám sát hoạt động NSNN như: Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật NSNN năm 2015, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015…
Trong đó, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 quy định chi tiết về các nội dung liên quan đến hoạt động giám sát của Quốc hội và chủ thể có liên quan trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Luật NSNN năm 2015 quy định về nội dung cụ thể trong lĩnh vực NSNN bao gồm:
Một là, pháp luật về giám sát hoạt động chấp hành NSNN quy định rõ về các nguyên tắc hoạt động giám sát: tuân thủ Hiến pháp và pháp luật; bảo đảm khách quan, công khai, minh bạch, hiệu quả; không làm cản trở đến hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát1.
Hai là, pháp luật về giám sát hoạt động chấp hành NSNN quy định rõ về chủ thể giám sát và thẩm quyền của chủ thể giám sát hoạt động NSNN, như: Quốc hội giám sát2; Ủy ban Thường vụ Quốc hội giám sát3; Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội4; đoàn đại biểu Quốc hội5; đại biểu Quốc hội6; HĐND giám sát7; Thường trực HĐND8; các ban của HĐND9; tổ đại biểu HĐND10; đại biểu HĐND 11.
Ba là, pháp luật hiện hành còn quy định về bảo đảm thực hiện hoạt động giám sát; bảo đảm việc thực hiện kết luận, kiến nghị giám sát. Chủ thể giám sát có trách nhiệm thực hiện chương trình, kế hoạch giám sát. Đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND có trách nhiệm tham gia đầy đủ Đoàn giám sát mà mình là thành viên12.
Các chủ thể giám sát có quyền tổ chức lấy ý kiến, trưng cầu giám định khi cần thiết theo quy định của pháp luật. Tổ chức, cá nhân có liên quan, chuyên gia có trách nhiệm tham gia hoạt động giám sát theo yêu cầu, kế hoạch giám sát. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu cho các chủ thể giám sát và chịu trách nhiệm về tính chính xác, trung thực của thông tin, tài liệu cung cấp. Cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát thực hiện quyền, trách nhiệm theo quy định của pháp luật. Cơ quan thông tin đại chúng có quyền tiếp cận, đưa tin về hoạt động giám sát theo quy định của pháp luật.
Chương trình, kế hoạch giám sát, báo cáo kết quả giám sát, nghị quyết về giám sát, kết luận, kiến nghị giám sát và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị giám sát phải được đăng tải trên cổng thông tin điện tử của cơ quan tiến hành giám sát hoặc đăng tải trên phương tiện thông tin đại chúng, trừ trường hợp phải bảo đảm bí mật nhà nước theo quy định của pháp luật. Nghị quyết về giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, HĐND có giá trị pháp lý bắt buộc thực hiện. Cá́c cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Thường trực HĐND, các ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND có trách nhiệm thường xuyên theo dõi, đôn đốc việc thực hiện nghị quyết, kết luận, kiến nghị giám sát; trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát không thực hiện hoặc thực hiện không đúng yêu cầu trong nghị quyết, kết luận, kiến nghị giám sát thì xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý13.
Nhìn chung, có thể thấy rằng pháp luật về giám sát hoạt động NSNN ngày càng được hoàn thiện, quy định những phương thức, cách thức để các chủ thể giám sát hoạt động chấp hành NSNN thực hiện quyền giám sát đối với cơ quan hành chính nhà nước.
Tuy vậy, pháp luật về giám sát hoạt động NSNN vẫn còn tồn tại những bất cập, hạn chế. Cụ thể:
Thứ nhất, khái niệm giám sát tối cao của Quốc hội và giám sát của các cơ quan của Quốc hội, HĐND còn chưa rõ ràng, dẫn đến chưa giới hạn được phạm vi và mục đích giám sát. Việc không rõ ràng trong vấn đề quy trách nhiệm của các chủ thể được giám sát có một phần nguyên nhân từ việc chưa xác định rõ được mục đích của giám sát.
Thứ hai, đối tượng giám sát nói chung chưa thực sự phù hợp. Đối tượng giám sát quá rộng, nội dung giám sát không rõ nên chưa xác định đối tượng nào, việc nào là trọng tâm, cần tập trung trong hoạt động giám sát, vì vậy, hoạt động giám sát thiếu khả thi. Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có chức năng giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước. Như vậy, quy định quá nhiều chủ thể bị Quốc hội giám sát, làm cho công việc giám sát của Quốc hội thiếu đi một trọng tâm cần phải giám sát là hoạt động của Chính phủ – cơ quan hành pháp. Trong khi đó, chức năng giám sát của Quốc hội nhiều nước trên thế giới chỉ tập trung vào công việc của hành pháp, trong đó giám sát về lĩnh vực tài chính ngân sách là quan trọng nhất.
Thứ ba, hình thức giám sát chưa đa dạng nên thiếu hiệu quả. Các hình thức giám sát khác như: nghe báo cáo, nghe điều trần, tổ chức điều tra, tổ chức đi nghiên cứu, xem xét tình hình… Tuy nhiên, có một vài hình thức chưa được áp dụng trong thực tiễn hoạt động của Quốc hội nước ta. Ở Việt Nam, mỗi kỳ họp Quốc hội thường dành 2 – 3 ngày cho người đứng đầu các bộ trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội. Có thể nói, thời gian nêu trên không đủ để chất vấn và trả lời chất vấn, đồng thời, một số quy định về chất vấn chưa rõ ràng.
Thứ tư, công tác tổ chức thu thập thông tin, điều tra, xử lý các vụ việc lớn, phức tạp cò̀n gặp nhiều khó khăn. Việc thành lập hoặc thuê các thiết chế độc lập, thường xuyên hoặc lâm thời để thu thập thông tin và tổ chức đánh giá độc lập nhằm tổ chức giám sát chuyên sâu theo từng vấn đề, từng nội dung được giám sát, giúp bảo đảm tính hiệu quả của hoạt động giám sát đối với các cơ quan hành pháp chưa được pháp luật quy định.
Thứ năm, pháp luật hiện hành cũng chưa quy định rõ, cụ̣ thể trách nhiệm của đối tượng chịu sự giám sát dẫn đến tình trạng các chủ thể nà̀y chưa thực hiện nhiệm vụ của mình một cách hiệu quả, với tinh thần trách nhiệm cao và tích cực, sáng tạo. Bên cạnh đó, chưa quy định cụ thể về chế tài xử lý các đối tượng vi phạm pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội, HĐND và những quy định về chế độ cung cấp thông tin để giám sát hoạt động chấp hành NSNN của chủ thể chịu sự giám sát. Do vậy cần thiết phải tiếp tục hoàn thiện các văn bản pháp luật liên quan nhằm điều chỉnh kịp thời và nâng cao tinh thần trách nhiệm, tính công khai minh bạch.
Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về giám sát hoạt động chấp hành ngân sách nhà nước
Sửa đổi, bổ sung các quy định trong các văn bản pháp luật trực tiếp điều chỉnh hoạt động giám sát trong lĩnh vực NSNN:
Một là, rà soát, sửa đổi, bổ sung, ban hành các quy định của pháp luật về cơ chế, chính sách quản lý tài chính ngân sách, định mức chi tiêu không còn phù hợp; bãi bỏ các cơ chế, chính sách ban hành trái thẩm quyền hoặc trái quy định cấp trên nhằm quản lý chặt chẽ hoạt động thu – chi NSNN, góp phần tăng cường kiểm tra, thanh tra, kiểm soát, giám sát hoạt động thu, chi và tổ chức quản lý điều hành NSNN.Bên cạnh đó, cần tiếp tục thực hiện công tác tuyên truyền, công khai, minh bạch hoạt động tài chính – ngân sách, nâng cao trách nhiệm giải trình của các cơ quan, đơn vị, tăng cường sự kiểm tra, giám sát của đại biểu Quốc hội, HĐND các cấp và cộng đồng.
Hai là, bổ sung thêm một số quy định về thẩm quyền và trách nhiệm của kiểm toán nhà nước trong quá trình công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN; bổ sung, sửa đổi Luật NSNN năm 2015 theo hướng phân biệt rõ phạm vi của NSNN và các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, bổ sung quy định về địa vị pháp lý của kho bạc nhà nước để tăng cường tính minh bạch và hiệu quả hoạt động cho kho bạc nhà nước.
Ba là, cần bổ sung quy định khẳng định vai trò, thẩm quyền của Quốc hội trong quyết định chính sách tài chính tiền tệ quốc gia, quyết định NSNN. Quy định rõ việc giải quyết các kiến nghị sau giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, HĐND và cần quy định rõ cơ chế phối hợp chặt chẽ với các bộ, ngành trong việc giải quyết các kiến nghị này.
Bốn là, cần nghiên cứu để sửa đổi bổ sung các quy định trong Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội, HĐND và của cộng đồng nhằm đổi mới hoạt động giám sát trên nhiều phương diện, trước hết là xác định chính xác về pháp luật và về thực tiễn mục đích, phạm vi, đối tượng, nội dung, công cụ, phương pháp giám sát.
Năm là, cùng với việc phân định rõ thẩm quyền giám sát cũng như xây dựng cơ chế phối hợp hoạt động giám sát giữa các cơ quan của Quốc hội và với Quốc hội; cần mở rộng quyền chất vấn của Quốc hội cho phép Quốc hội chất vấn Tổng kiểm toán nhà nước.
Nhìn chung, việc giám sát hoạt động chấp hành NSNN ở Việt Nam trong thời gian qua vẫn còn gặp nhiều khó khăn, bất cập, còn nể nang, né tránh, chưa phát huy đầy đủ vai trò trách nhiệm, dẫn đến hiệu lực, hiệu quả và chất lượng chưa cao. Một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến thực trạng này là năng lực giám sát của chủ thể thực hiện quyền giám sát còn hạn chế. Vì vậy, tăng cường bồi dưỡng nâng cao kiến thức cơ bản về tài chính – ngân sách và kỹ năng giám sát ngân sách là giải pháp quan trọng hàng đầu hiện nay trong việc thực hiện một nền tài chính quốc gia minh bạch, hiệu lực và đạt hiệu quả cao.
Chú thích:
1. Điều 3 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.
2, 3, 4, 5, 6. Điểm a, b, c, d, đ khoản 1 Điều 4 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.
7, 8, 9, 10, 11. Điểm a, b, c, d, đ khoản 1 Điều 5 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.
12, 13. Điều 88, 89 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.
Tài liệu tham khảo:
1. Trường Đại học Luật Hà Nội. Giáo trình Luật Ngân sách nhà nước . H. NXB Tư pháp năm 2017.
2. Hiến pháp năm 2013.
3. Luật Mặt trận Tổ Quốc Việt Nam năm 2015.
4. Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành.
5. Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.
6. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
7. Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015.
8. Nghị quyết liên tịch số 403/2017/NQLT-UBTVQH-CP-ĐCTUBTWMTTQVN ngày 15/6/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định chi tiết các hình thức giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
TS. Nguyễn Thị Mai Dung – ThS. Nguyễn Thị Huệ
Học viện Ngân hàng
Học viện Ngân hàng, Phân viện Bắc Ninh
