(Quanlynhanuoc.vn) – Tham nhũng chính sách là một loại hình tham nhũng đặc biệt, nó tạo ra hành lang pháp lý cho việc trục lợi trong một thời gian dài. Với việc hoạch định chính sách công, tham nhũng mang lại “siêu lợi ích” cho những kẻ tham nhũng, đồng thời cũng để lại những hậu quả hết sức nghiêm trọng cho đất nước. Bài viết tập trung phân tích, nhận diện các biểu hiện của tham nhũng chính sách, trên cơ sở đó, đề xuất một số giải pháp phòng, chống tham nhũng trong hoạch định chính sách ở nước ta hiện nay.
Khái niệm, đặc trưng của tham nhũng chính sách
Ở góc độ chung nhất, khái niệm “tham nhũng” (corruption) là những hành vi trái phép hoặc bất hợp pháp. Liên hiệp quốc, Ngân hàng Thế giới, Tổ chức Minh bạch quốc tế đều có những định nghĩa khác nhau về tham nhũng. Ở Việt Nam, khái niệm tham nhũng được quy định tại khoản 2 Điều 1 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005: “Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi”.
Từ khái niệm tham nhũng, chúng ta nhận thấy tham nhũng chính sách (TNCS) là việc lạm dụng quyền ban hành chính sách, thực thi và đánh giá chính sách để phục vụ lợi ích của cá nhân hoặc phe nhóm. TNCS là một loại hình tham nhũng đặc biệt, nó tạo ra hành lang pháp lý cho việc trục lợi trong một thời gian dài. Đó là tình trạng các cá nhân, doanh nghiệp mưu cầu lợi ích riêng cho bản thân mình, nhóm mình, móc nối với những người thiết kế chính sách, những người ra quyết định để đưa ra chính sách có lợi cho họ, bất chấp lợi ích chung. TNCS được coi là một hình thức “buôn” cơ chế. Đó có thể là một dự án BT, BOT hay một cuộc đổi đất lấy hạ tầng, một cuộc bán đấu giá tài sản nhà nước… Đây là một ưu đãi mang tính hệ thống, nếu không phát hiện kịp thời sẽ làm cho sự bất bình đẳng kéo dài.
TNCS hoạt động công khai khi những dự thảo luật, những đề án, dự án lớn được đề xuất. Khác với những vụ tham nhũng bí mật, TNCS có thể được ngăn chặn ngay từ đầu. Sẽ không khó khăn khi nhận diện TNCS của các quan chức chính quyền thành phố Đà Nẵng khi quyết định cho Vũ “Nhôm” mua các biệt thự đất vàng; khi Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) TP. Hồ Chí Minh ký quyết định về quy hoạch khu đô thị Thủ Thiêm…
Theo định nghĩa trên, TNCS có những đặc trưng cơ bản sau:
Một là, chủ thể TNCS là người có quyền ban hành (xây dựng và thẩm định) chính sách, thực thi và đánh giá chính sách. Những người có quyền này chỉ có thể là những cán bộ, công chức (CBCC) trong các cơ quan nhà nước. Đội ngũ này bao gồm CBCC của Đảng và Nhà nước, ở cả trung ương và địa phương.
Cán bộ nhà nước có quyền ban hành chính sách có thể chia thành: thứ nhất là những người có quyền hoạch định chính sách (HĐCS) (các cán bộ của Chính phủ, các bộ/ngành, UBND các cấp, các sở, phòng…) và thứ hai là các cán bộ có quyền thẩm định và thông qua chính sách (các đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp).
Hai là, chủ thể TNCS lợi dụng quyền ban hành, thực thi và đánh giá chính sách. Đây là đặc trưng thứ hai của tham nhũng. Chủ thể tham nhũng phải sử dụng “quyền hạn của mình” như một phương tiện để mang lại lợi ích cho mình, cho gia đình mình hoặc cho người khác.
Ba là, mục đích của TNCS là vụ lợi. Mục đích của TNCS phải là mục đích vụ lợi. Nếu chủ thể thực hiện hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn mà không xuất phát từ động cơ vụ lợi thì hành vi đó không phải là hành vi tham nhũng.
Nhận diện tham nhũng trong hoạch định chính sách công
Tham nhũng trong HĐCS công mang lại “siêu lợi ích” cho những kẻ tham nhũng, đồng thời cũng để lại những hậu quả hết sức nghiêm trọng cho đất nước. Một chính sách phát triển đất nước “méo mó” nếu được thông qua có thể mang lại nguồn lợi khổng lồ cho một số người, nhưng đồng thời cũng làm cạn kiệt các nguồn lực của đất nước. Một quy định không chính đáng được “cài cắm” vào trong chính sách có thể hợp pháp hóa lợi ích vô tận cho một số người, nhưng cũng làm cho đời sống của người dân, hoạt động của doanh nghiệp gặp muôn vàn khó khăn.
Hậu quả to lớn của TNCS là điều rất dễ cảm nhận. Tuy nhiên, các mánh khóe tham nhũng trong HĐCS lại không phải là điều dễ nhận biết, bởi hai lý do cơ bản sau: (1) Ban hành chính sách là một công việc mang tính chính trị rất cao. Một chính sách được coi là tốt đẹp từ góc nhìn này nhưng vẫn có thể bị coi là không tốt đẹp từ một góc nhìn khác. Ví dụ, chính sách hạn chế nhập khẩu hàng hóa trong nước đã sản xuất được sẽ rất tốt cho những người sản xuất hàng hóa, nhưng chưa chắc đã tốt cho những người tiêu dùng. Chính vì thế, rất khó để có thể có một chuẩn mực khách quan, trung lập khi nhìn nhận về một chính sách. (2) Những tác động, hệ lụy của chính sách là rất khó nhận biết ngay từ đầu. Năng lực phân tích chính sách, năng lực đánh giá tác động của chính sách là những nội dung chúng ta còn đang rất yếu trong quy trình HĐCS công.
Thông thường, chu trình chính sách gồm ba giai đoạn: HĐCS, thực thi chính sách và đánh giá chính sách. Trong mỗi giai đoạn đều có thể có các biểu hiện tham nhũng. Ở Việt Nam, trong giai đoạn HĐCS, có thể thấy các biểu hiện tham nhũng sau:
Một là, các nhà HĐCS “cài cắm” lợi ích cục bộ của mình khi HĐCS.
Quy trình HĐCS dễ bị ảnh hưởng bởi các lợi ích cục bộ, phương án chính sách có thể được thiết kế theo hướng có lợi cho chủ thể HĐCS. Sự biến tướng của các lợi ích cục bộ này rất tinh vi và không dễ nhận biết do tính chất tập thể trong HĐCS.
Trong quá trình HĐCS ở nước ta hiện nay, hầu hết các dự thảo luật được trình Quốc hội thảo luận và thông qua là do Chính phủ xây dựng và đệ trình. Nếu quy trình soạn thảo và thẩm định luật không được tiến hành với các thủ tục chặt chẽ, nghiêm túc thì chính sách được ban hành sẽ tạo ra nhiều “lỗ hổng” để những người thực thi chính sách trục lợi. Ở đây, cơ hội cho tham nhũng nằm trong chính các “kẽ hở” chính sách và được “cài cắm” một cách rất tinh vi, có chủ ý bởi những chủ thể HĐCS.
Sau khi luật được Quốc hội thông qua (chủ yếu là các luật khung), để đi vào đời sống, luật thường phải chờ nghị định của Chính phủ, nghị định phải chờ thông tư hướng dẫn của các bộ, ngành. Đây chính là giai đoạn mà một số bộ, ngành có cơ hội hiện thực hóa các “cài đặt” của mình trước đó. Nói cách khác, những người có thẩm quyền HĐCS đã đề ra các quy trình, thủ tục có lợi cho bản thân khi duy trì những đặc quyền về thông tin, sự kiểm soát hay phân bổ các nguồn lực. Quá trình này tạo ra những cơ hội cho TNCS.
TNCS có thể biểu hiện bởi các quy định chính sách trong quản lý nhà nước về đầu tư, kinh doanh của doanh nghiệp và các điều kiện kinh doanh. Nếu các chính sách này không được thiết kế để tạo ra môi trường kinh doanh và cạnh tranh bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp, mà chỉ tạo thuận lợi và cơ hội kinh doanh cho một cơ quan hay một nhóm nhỏ doanh nghiệp nào đó thì rất có khả năng nó đã bị can thiệp bởi “nhóm lợi ích” và có biểu hiện của TNCS.
Hai là, các “nhóm lợi ích” vận động chủ thể HĐCS ban hành chính sách thiên vị, có lợi cho họ.
Thuật ngữ “nhóm lợi ích” (interest group) được dùng khá phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới, theo đó, “nhóm lợi ích” là các tổ chức của công dân, những người có chung mục tiêu và muốn gây ảnh hưởng đến các chính sách của nhà nước. Về tổ chức, nhóm lợi ích là các tổ chức chính thức, hoạt động công khai, được điều chỉnh bởi các quy định của pháp luật, như luật về hội, luật vận động hành lang.
Ở nhiều nước trên thế giới, sự vận động của các nhóm lợi ích chủ yếu hướng vào chủ thể HĐCS (các nghị sĩ quốc hội, các quan chức chính phủ). Các nhóm lợi ích có thể tiếp cận các chủ thể HĐCS và vận động họ đưa ra các chính sách đem lại lợi ích cho nhóm mình. Đổi lại, các nhóm lợi ích hứa sẽ quyên tiền vào quỹ vận động tranh cử của các nhà lập pháp, tài trợ cho các chương trình nghiên cứu nào đó.
Vận động trong quá trình HĐCS ở nước ta hiện nay chưa phải là hiện tượng phổ biến, nhưng cũng không phải là chuyện hiếm gặp. Các “nhóm lợi ích” có thể tiếp cận với các đại biểu Quốc hội, cán bộ lãnh đạo Chính phủ, các nhóm tư vấn xây dựng nghị định, thông tư để tiến hành vận động chính sách. Các chính sách được đưa ra có thể dưới các hình thức khác nhau như: (1) Các quyết định nhằm duy trì địa vị độc quyền của các nhóm, không muốn đối tượng khác cạnh tranh với mình; (2) Bổ sung các điều kiện kinh doanh; (3) Trợ cấp, trợ giá cho các loại hàng hóa, dịch vụ mà nhóm đang độc quyền cung cấp; (4) Áp dụng các chính sách thuế, các rào cản kỹ thuật nhằm bảo hộ mậu dịch; (5) Quy định giá thấp khi chuyển tài sản nhà nước thành sở hữu tư nhân hay doanh nghiệp.
Ba là, các chính sách được xây dựng, ban hành với nhiều “lỗ hổng”, tạo điều kiện cho TNCS.
Trong nhiều trường hợp, TNCS có thể xuất hiện do các “lỗ hổng” có chủ ý và không có chủ ý của các nhà HĐCS. Có không ít chính sách, nhất là các chính sách quy hoạch, xuất – nhập khẩu, chủ thể HĐCS cố ý tạo ra các “lỗ hổng”, can thiệp vào quy hoạch, cố ý không quy định những nội dung cần phải công khai để tạo ra sự cạnh tranh bình đẳng. Những quy định chính sách này tạo cơ hội để họ trục lợi nhờ nắm bắt trước thông tin về một chính sách nào đó (biết trước quy hoạch, chính sách xuất – nhập khẩu) hay can thiệp vào quy hoạch để trục lợi.
Các nhà HĐCS thường mong muốn xây dựng những chính sách tốt, đáp ứng được các đòi hỏi của người dân, giải quyết được những vấn đề công. Tuy nhiên, đôi khi do sự hạn chế về năng lực, do thiếu thông tin hoặc do xử lý thông tin không tốt, những ý định tốt đẹp của các nhà HĐCS đã mang lại kết quả không như mong đợi. Khi chính sách với nhiều “lỗ hổng” được ban hành, các nhóm lợi ích có thể lợi dụng điều này để tham nhũng khi triển khai thực hiện chính sách.
Một số giải pháp phòng, chống tham nhũng trong hoạch định chính sách công
Quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về phòng, chống tham nhũng là rất kiên quyết và nhất quán. Đảng luôn coi tham nhũng là “giặc nội xâm”, một trong các nguy cơ đe dọa sự tồn vong của chế độ, cản trở tiến trình phát triển đất nước nên phải kiên quyết đấu tranh loại trừ ra khỏi đời sống xã hội.
Trong thời gian gần đây, công cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng của Đảng và Nhà nước ta đã đạt nhiều kết quả quan trọng, tạo hiệu ứng tích cực, lan tỏa sâu rộng trong toàn xã hội. Trong thời gian tới, để đẩy mạnh phòng, chống tham nhũng trong HĐCS công, cần tập trung vào một số giải pháp sau:
Thứ nhất, xây dựng khuôn khổ pháp lý cho hoạt động vận động chính sách.
Vận động chính sách là một hoạt động cần thiết trong đời sống chính trị nhằm chuyển nhu cầu, nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân vào việc xây dựng dự thảo chính sách. Để hạn chế tiêu cực, hoạt động này cần được kiểm soát bằng các quy định cụ thể. Nếu thiếu những quy định chặt chẽ, vận động chính sách có nguy cơ bị biến thành các quan hệ “xin – cho”, “có đi có lại” giữa chủ thể HĐCS và các “nhóm lợi ích”. Khuôn khổ pháp lý cho vận động chính sách cần quy định rõ các nguyên tắc, nội dung, hình thức vận động, trách nhiệm của các chủ thể, các bên liên quan trong vận động chính sách.
Thứ hai, tăng cường tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quy trình HĐCS.
Để phòng, chống tham nhũng trong HĐCS, bảo đảm tính công khai, minh bạch và bảo đảm trách nhiệm giải trình trong quy trình HĐCS là giải pháp quan trọng. Trách nhiệm giải trình bắt đầu từ việc chủ thể HĐCS cam kết chịu trách nhiệm về chất lượng chính sách được ban hành.
“Khắc tinh” của TNCS là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đạo luật này có những quy định rất rõ ràng về công khai, minh bạch và lấy ý kiến của các đối tượng có liên quan trong quá trình xây dựng các văn bản pháp luật. Theo đó, trong quá trình xây dựng các văn bản pháp luật, nhất thiết phải công khai, minh bạch dự thảo văn bản để người dân và doanh nghiệp có thể tham gia góp ý kiến, hạn chế tối đa việc áp dụng các thủ tục rút gọn. Bên cạnh đó, cần tiến hành đánh giá tác động kinh tế – xã hội của chính sách trước khi ban hành để không tạo ra “kẽ hở” cho tham nhũng và những hệ quả không mong đợi.
Thứ ba, tăng cường sự tham gia của các bên có liên quan và thực hiện phản biện chính sách trong quá trình HĐCS.
Xác định rõ các bên liên quan và bảo đảm có sự tham gia của họ trong suốt quá trình HĐCS nhằm loại trừ khả năng chính sách chỉ hướng vào lợi ích của một nhóm người nhất định mà gây ra rủi ro, thiệt hại cho các nhóm còn lại.
Thực hiện phản biện chính sách trước hết tập trung vào nâng cao chất lượng phản biện chính sách của doanh nghiệp và người dân. Cần có những quy định cụ thể về quy trình, cách thức tham gia phản biện chính sách của doanh nghiệp và người dân; cơ chế tiếp nhận phản hồi của cơ quan nhà nước có thẩm quyền HĐCS. Đồng thời, cần có chế tài xử lý trách nhiệm của cá nhân, cơ quan hoạch định chính sách khi không tiếp thu ý kiến phản biện chính sách của doanh nghiệp và người dân. Đây là việc làm cần thiết, bởi trên thực tế có không ít vấn đề được doanh nghiệp và người dân phản biện, nhưng vì lợi ích cục bộ của bộ, ngành, vì bị các “nhóm lợi ích” thao túng, các chủ thể HĐCS vẫn bỏ qua những ý kiến phản biện này.
Trong phản biện chính sách, vai trò của báo chí là rất quan trọng. Báo chí không chỉ là một kênh đưa tin, tạo dư luận, giúp xác lập nghị trình chính sách mà báo chí còn tham gia vào phản biện chính sách, chỉ ra các mánh khóe tham nhũng trong HĐCS.
Thứ tư, nghiên cứu xây dựng quy trình HĐCS tương đối độc lập, nhất là đối với các chính sách “nhạy cảm”, dễ bị lợi dụng.
Để phòng, chống tham nhũng trong HĐCS, có ý kiến cho rằng cần phải giao lại công việc HĐCS cho các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội và HĐND). Để các cơ quan quản lý HĐCS như hiện nay dễ tạo ra xung đột và lợi ích nhóm, bởi các cơ quan này rất dễ “cài cắm” các quyền năng và lợi ích của mình vào trong chính sách. Tuy nhiên, phân tích kỹ thì vấn đề không hề đơn giản như vậy, bởi vì: (1) Quốc hội, HĐND không là cơ quan điều hành nên không thể nhận biết vấn đề chính sách kịp thời và không thể đưa ra phản ứng chính sách kịp thời; (2) Chính sách liên quan đến những lĩnh vực chuyên môn rất sâu, mà Quốc hội, HĐND không phải là những cơ quan có những CBCC với trình độ chuyên môn sâu như vậy; (3) Khi Quốc hội và HĐND là các cơ quan HĐCS thì ai sẽ là người thẩm định dự thảo chính sách? Nếu không có sự thẩm định thì làm sao có thể bảo đảm chất lượng chính sách?
Vì vậy, theo tác giả, để bảo đảm tính độc lập, khách quan tương đối trong hoạch định các chính sách “nhạy cảm”, dễ xảy ra tham nhũng (chính sách đất đai, đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý tài chính trong các doanh nghiệp nhà nước, quản lý tài sản công, chính sách cán bộ), nên chăng, Chính phủ không giao cho các cơ quan sẽ thực thi chính sách xây dựng mà ký hợp đồng với các viện nghiên cứu (kể cả các viện nghiên cứu tư nhân như ở nhiều nước) để xây dựng các chính sách này.
Thứ năm, nâng cao năng lực của các chủ thể HĐCS và ý thức trách nhiệm công vụ của những người chịu trách nhiệm HĐCS.
Chủ thể HĐCS phải có năng lực nhận biết vấn đề, xác định đúng nguyên nhân của vấn đề và đề ra phương án chính sách phù hợp, giải quyết được vấn đề và đạt được mục tiêu chính sách. Họ phải có năng lực phân tích chính sách để thấy những mặt được, mất của chính sách, các hệ quả và tác động của chính sách đối với kinh tế – xã hội và người dân.
Nâng cao năng lực thẩm định chính sách của Quốc hội và HĐND các cấp. Nếu lợi ích nhóm được “cài cắm” trong chính sách mà chính sách vẫn được các cơ quan quyền lực nhà nước phê chuẩn ban hành thì người thẩm định chính sách phải chịu trách nhiệm.
Tài liệu tham khảo:
1. Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).
2. Học viện Hành chính Quốc gia. Chuyên đề “Kỹ năng tham mưu hoạch định và đánh giá chính sách công”/Tài liệu bồi dưỡng lãnh đạo, quản lý cấp vụ, Hà Nội, 2020.
3. Tham nhũng chính sách. Báo Nhân dân, ngày 15/5/2020.
PGS.TS. Bùi Huy Khiên
Học viện Hành chính Quốc gia
